از منظر جغرافیای سیاسی، اصل بنیادین حاکم بر منابع و سرزمین این گونه تقریر میشود که «فراتر از عرصه زمین، سرزمین ملی(قلمرو) به مثابه میراثی جمعی به ملت تعلق دارد، نه فرد، گروه، قوم یا خانواده». بر این اساس، آب، خاک، معادن و سایر منابع طبیعی درون حاکمیت ملی، دارایی مشترک نسلها و مقید به حاکمیت ملیاند. مالکیت خصوصی، هرچند در نظام حقوقی ایران به رسمیت شناخته شده و محترم است، همواره در چارچوب «امانتداری» و «کارکرد اجتماعی» (مطابق با اصولی چون اصل ۴۵ قانون اساسی و فقه امامیه) تعریف میشود. بدین معنا که هیچ شخص حقیقی یا حقوقی مجاز نیست از طریق بهرهبرداری انحصاری و خودسرانه از زمین و آب، منافع جمعی و امنیت ملی آینده را به مخاطره اندازد.
اما تحولات هفتاد سال اخیر در ایران، بهویژه در بخش کشاورزی، نشاندهنده فاصلهگیری تدریجی از این اصل است. اصلاحات ارضی دهه ۱۳۴۰، اگرچه در بستر تاریخی خود گامی در جهت برچیدن نظام ارباب- رعیتی و عدالتمحور به شمار میرفت، اما ناخواسته این انگاره را تقویت کرد که زمین و به تبع آن آب «کالایی کاملاً شخصی» اند و مالک، اختیار مطلق تصرف در آنها را دارد. این تحول، همراستا با غلبه نگاه کالایی به منابع در برنامههای توسعهی اقتصادی، موجب شد که اصل تابعیت منابع از حاکمیت ملی و کارکرد اجتماعی مالکیت تدریجاً به حاشیه رانده شود. پیامد امروزین آن، بحران بیسابقه آب در کشور است که نه صرفاً معلول خشکسالی، بلکه حاصل نهادینه شدنِ نوعی تصرف فردی و فراروی از حدود امانتداری در منابع همگانی به شمار میآید. بازخوانی این اصل در چارچوب حقوق اساسی و جغرافیای سیاسی ایران، ضرورتی انکارناپذیر برای خروج از بحران کنونی است.
از اصلاحات ارضی تا معمای زمینهای خرد شده
نیم قرن پیش، اصلاحات ارضی ایران بهعنوان یکی از عمدهترین پروژههای تحول اجتماعی، ساختار مالکیت زمین را از نظام اربابرعیتی به الگوی خردهمالکی دگرگون ساخت. در آن دوره، زمین از چنگ مالکان بزرگ و خاندان سلطنتی همراه با نهادهای وقفی (که روی هم بیش از ۷۰ تا ۸۰ درصد زمینهای قابل کشت کشور را در اختیار داشتند) خارج شد و میان کشاورزان کمزمین یا بیزمین توزیع گردید. حاصل این فرایند، هرچند در ظاهر عادلانه، تکثیر قطعات ریز و پراکنده کشاورزی بود؛ چندان که اکنون سازمان جهاد کشاورزی گزارش میدهد بیش از ۷۵ درصد اراضی کشاورزی کشور زیر پنج هکتار قرار دارد. اگر این روند خردشدگی تداوم یابد، طی یک دهه آینده بیش از ۸۰ درصد زمینهای کشاورزی به زیر سه هکتار تنزل خواهد یافت- معمایی ساختاری که ریشه در همان گذار تاریخی از تمرکز اربابی به پراکندگی خردهمالکی دارد.
اما آنچه امروز در بسیاری از مناطق روستایی ایران میبینیم، نه کشاورزی صنعتی و پربازده است و نه حتی کشاورزی معیشتیِ هدفمند است. در برخی مناطق هر زمین کوچکی به باغچهای شخصی تبدیل شده که بیشتر برای تفریح و استفاده خانوادگی کاربرد دارد تا تأمین نیاز غذایی کشور. این پدیده که میتوان آن را «تفریحیشدن کشاورزی» نامید، فارغ از جنبههای اجتماعی و احساسی آن، یک پرسش اساسی را پیش روی حکمرانی منابع کشور قرار داده است: آیا میتوانیم با الگوی کنونی، هم امنیت غذایی را تأمین کنیم، هم از منابع آبی شکننده خود صیانت کنیم و هم در عرصه صادرات محصولات کشاورزی حضوری مؤثر داشته باشیم؟ آیا زمان آن نرسیده که با یک «اصلاحات ارضی معکوس»، از پراکندگی خردهمالکی به سوی یکپارچگیِ هوشمندانه و جمعی زمین گام برداریم؟
بحران آب و وابستگی پنهان آن به خردهمالکی
شاید هیچ پدیدهای به اندازه بحران آب، پیوند خود را با ساختار مالکیت اراضی نشان ندهد. ایران در منطقهای خشک و نیمهخشک قرار دارد که میانگین بارش آن یکسوم میانگین جهانی است، اما الگوی پراکنده و غیرمتمرکز خردهمالکی، فشار بر منابع آبی را به سطحی بیسابقه رسانده است. حقیقت تلخ این است: هر قطعه زمین کوچک و جدیدالتشکیلی که در نتیجه اصلاحات ارضی یا تقسیمات ارثی به وجود آمده، به یک «منطقه آبی کاملاً مستقل» تبدیل شده است.
تلخترین پیامد خردشدن اراضی، نقشی است که در تشدید بحران آب ایران ایفا کرده است. یک مطالعه علمی که رابطه بین اصلاحات ارضی و بحران آب را بررسی کرده، به روشنی نشان میدهد که پراکندگی اراضی کشاورزی در کنار ورود فنآوری چاههای عمیق و نیمهعمیق، سبب شد هر خردهمالکی برای زمین تازهبهدستآمده خود دست به حفر چاه زده یا از منابع آب سطحی به صورت خودسرانه بهره برداری نماید.؛ چرا که در این باره، برآوردها نشان میدهد حدود ۳۵۰ هزار چاه غیرمجاز در سفرههای زیرزمینی ایران حفر شده است. بهتازگی نیز گزارشها از افزایش تعداد چاههای غیرمجاز به بیش از ۱۰۰ هزار حلقه حکایت دارد که سبب افت شدید سطح آبهای زیرزمینی شده است.
اما فراتر از آمار چاهها، مسئله «حکمرانی آب» است. در الگوی خردهمالکی، آب به یک کالای خصوصی و محلی تبدیل میشود که هر مالکی حق برداشت از آن را برای خود میداند. این نگرش، هر گونه برنامهریزی متمرکز برای تخصیص آب را با مانع روبهرو میکند. وقتی هر باغچهای صاحب یک چاه یا یک پمپ غیرمجاز از رودخانه باشد، عملاً «حاکمیت ملی بر آب» از میان میرود. از نگاه جغرافیای سیاسی، وقتی یک خردهمالک در عمق صد متری زمین خود چاه میزند، در واقع از «سفره آب زیرزمینی» که متعلق به همه ساکنان آن حوزه آبریز (و حتی نسلهای آینده) است، برداشت میکند. این چاه، به هیچ وجه تنها «دارایی شخصی» او نیست؛ بلکه عملی است با پیامدهای جمعی و ملی. دشتهای ایران مانند مشهد، کرمان، یزد و اصفهان سالهاست که با کسری شدید مخزن آب زیرزمینی دست و پنجه نرم میکنند؛ کسری که حاصل هزاران تصمیم کوچک و پراکنده خردهمالکان است، نه نتیجه یک طرح بزرگ صنعتی.
باید صادقانه گفت: حدود نود درصد از آب مصرفی ایران در بخش کشاورزی استفاده میشود و بیشتر این مصرف با روشهای بسیار ناکارآمد همراه است؛ کمتر از ۲۵ درصد زمینهای کشاورزی از آبیاری مدرن بهره میبرند و بقیه همچنان به روش غرقابی آبیاری میشوند. در این میان، خردهمالکان که اغلب توان مالی برای سرمایهگذاری در سیستمهای نوین آبیاری را ندارند، بیش از دیگران به منابع آب زیرزمینی فشار میآورند. این فشار مضاعف، نه فقط سفرههای آب را تخلیه میکند، بلکه کیفیت آب باقیمانده را نیز با نفوذ آب شور یا آلوده کاهش میدهد. به این ترتیب، چه از سر ناچاری و چه از سر ناآگاهی، هر صاحب زمین کوچکی به یک چاهدار جدید تبدیل شده و سفرههای آب زیرزمینی- این سرمایه ملی نسلها- را یکبهیک به یغما میبرد.
خردهمالکی قدرت حاکمیت را تضعیف میکند
از منظر جغرافیای سیاسی، حاکمیت ملی بر منابع اقتضا میکند که عناصری چون آب، به دلیل ماهیت اشتراکی و سیال خود، از شمول مالکیت مطلق فردی خارج باشند. مدیریت پایدار چنین منابعی مستلزم وجود نهادی فرامحلی (دولت) است که ضمن واگذاری حقوق بهرهبرداری مشروط، مسئولیت حفظ و بازتولید منبع را نیز بر عهده گیرد. اما الگوی خردهمالکیِ برآمده از اصلاحات ارضی، این رابطه کارکردی را گسسته است. دولت امروز در مواجهه با دهها هزار مالک خرد که هر یک مدعی حقوق عرفی یا قانونیِ تصرفاند، عملاً توانایی اعمال سیاستهایی چون ممنوعیت کشت در دشتهای بحرانی یا تخصیص متمرکز آب را از دست داده است. افزون بر این، خردشدگی اراضی به بازتولید مناقشات محلی، ناامنی آبی و حتی درگیریهای منطقهای (بهویژه در پهنههای مرکزی و شرقی ایران) دامن زده است. بنابراین، پراکندگی زمینهای کشاورزی صرفاً یک معضل فنی یا اقتصادی نیست، بلکه به مسئلهای در ژئوپلیتیک داخلی بدل شده که قدرت حاکمیت ملی را در اعمال اصل «امانتداری» و «کارکرد اجتماعی» بر منابع همگانی- به ویژه آب- به شدت تضعیف میکند. در چنین وضعیتی، بازگشت به یکپارچگی هوشمندانهٔ اراضی (اصلاحات ارضی معکوس) نه یک گزینه، بلکه یک الزام ساختاری برای بازتعریف رابطه ملت، حکومت و سرزمین است.
یکپارچهسازی اراضی؛ تجارب جهانی
در بسیاری از کشورهای جهان، یکپارچهسازی اراضی کشاورزی به عنوان راهکاری منطقی و عملی برای حل چالش خردشدگی اراضی به کار گرفته شده است. تجارب کشورهای اروپای شرقی نشان میدهد که ادغام زمینهای پراکنده، بهبود زیرساختها و افزایش بهرهوری را به دنبال داشته است. مطالعات موردی در ایران نیز این ادعا را تأیید میکند. پژوهشی در شهرستان شازند نشان داد که پس از اجرای طرح یکپارچهسازی، تفاوت معناداری در عملکرد محصولات، کاهش هزینههای کاشت و داشت و نیز کاهش مصرف آب ایجاد شده است. تا آنجا که برخی گزارشها حاکی از افزایش چهار برابری تولید و کاهش ۲۰ تا ۳۰ درصدی هزینهها در پی یکپارچهسازی اراضی است.
اما در ایران، با وجود تصویب قانون «جلوگیری از خردشدن اراضی کشاورزی» در سال ۱۳۸۵، اجرای آن با تأخیرهای فراوان همراه بوده است. آییننامه اجرایی این قانون پس از ده سال، در سال ۱۳۹۵ تصویب شد. با این حال، نشانههایی از حرکت در مسیر اصلاح وجود دارد. اردیبهشت ۱۴۰۲، اولین بخشنامه اجرایی این قانون نوشته شد و هماکنون ۴۱۱ طرح پایلوت به مساحت ۱۶۶ هزار هکتار در ۲۵۶ شهرستان در حال اجراست. در شهرستان دهلران نیز که رتبه برتر کشور در یکپارچهسازی را کسب کرده، مدیر جهاد کشاورزی بر نقش این طرحها در کاهش هزینههای تولید، افزایش بهرهوری و توسعه مکانیزاسیون تأکید کرده است.
پیشنهادات
از منظر جغرافیای سیاسی، اصل تعلق سرزمین به «ملت» به مثابه یک حوزۀ عمومیِ فرانسلی، نافی حقوق مشروع بهرهبرداری فردی نیست، اما این حقوق را همواره مقید به کارکرد اجتماعی و مسئولیت در قبال منابع مشترک میکند. بنابراین، راهبرد پیشنهادی نه مصادره یا بازگشت به نظام اربابرعیتی، بلکه طراحی یک سازوکار نهادیِ مرحلهای برای تجمیع اراضی و مدیریت یکپارچۀ منابع است. هستۀ مرکزی این سازوکار، تبدیل خردهمالکیهای پراکنده به سهامداران واحدهای بهرهبرداری جمعی (نظیر تعاونیهای سهامی زراعی) است که در آن هم «عدالت توزیعی» (بهرهمندی متناسب از منافع تجمیع) و هم «کارایی تخصیصی» (بهبود بهرهوری آب و زمین) تأمین شود.
پیشنهاد مشخص در سه سطح قابل صورتبندی است.
1- انتخاب پایلوتهای منطقهای: حداقل سه تا پنج حوزۀ آبریز یا شهرستان با درجات مختلف خردشدگی و تنش آبی (مانند مناطق مرکزی و شرقی ایران) به عنوان نمونههای آزمایشی انتخاب شوند.
2- طراحی الگوی ترکیبی: با بهرهگیری از تجارب فرانسه (گروهبندی کشاورزی)، آلمان (نظام تشکلهای آبمحور) و هلند (بازار سهام زمین)، الگویی بومی بر پایۀ «شرکتهای تعاونی سهامی» تدوین گردد که ضمن تضمین حقوق مالکانه در قالب سهام، مشوقهای مالیاتی، تسهیلات بانکی برای تجهیز به سامانههای نوین آبیاری و حمایت فنی از سوی سازمان جهاد کشاورزی را دربر گیرد.
3- ارزیابی شواهدمحور: اثرات این سیاست بر شاخصهایی چون بهرهوری آب (محصول به ازای مترمکعب)، تغییرات سطح آب زیرزمینی، درآمد خردهمالکان و امنیت غذایی در بازۀ پنجساله ثبت و با روشهای تحلیل سری زمانی یا تطبیقی (مقایسه با مناطق کنترل) ارزیابی شود. چنین رویکرد گامبهگامی، امکان آزمون ریسکپذیری نهادی را بدون تحمیل هزینههای سراسری فراهم میکند.
جمعبندی
وضعیت کنونی آبهای زیرزمینی و الگوی بهرهبرداری از اراضی کشاورزی ایران را نمیتوان صرفاً معلول خشکسالی یا کمبود سرمایه دانست. از دیدگاه جغرافیای سیاسی، تداوم خردهمالکیِ پراکنده به معنای نهادینهشدن «حاکمیت چندپاره» بر منابع ملی است؛ وضعیتی که در آن دولت به دلیل کثرت بازیگران خردِ دارای حقوق عرفی یا قانونی، توان اعمال سیاستهای تخصیص بهینه، ممنوعیت کشت در دشتهای بحرانی یا نظارت مؤثر بر برداشت از آبهای سطحی یا چاههای غیرمجاز را از دست داده است. در چنین بافتی، تأمین امنیت غذایی برای جمعیت بیش از نود میلیون نفر و جلوگیری از فروپاشی اکوسیستمهای آبی، دو هدف متعارض مینمایند.
هدف هنجاری حاکمیت سرزمینی- صیانت از منافع جمعی و توزیع عادلانۀ ثروتهای طبیعی- ایجاب میکند که بهجای تداوم وضع موجود، شجاعت بازاندیشی ساختاری به خرج داده شود. اصلاحات ارضی دهۀ ۱۳۴۰ گرچه در فضای سیاسی آن روز، اقدامی علیه نظام اربابرعیتی بود، اما امروز بازخوانی انتقادی آن نشان میدهد که چگونه ناخواسته زمینۀ ناکارآمدی نهادی و بحران منابع را فراهم آورد. بنابراین، ضرورت کنونی نه بازگشت به گذشته، بلکه آغاز یک «گذار نهادیِ آگاهانه» با بهرهگیری از روشهای آزمایشی (پایلوت) و الگوبرداری تطبیقی است. تجربۀ میدانی یکپارچهسازی اراضی در چند منطقۀ نمونه، میتواند پاسخهای عینی به پرسشهای نظری دربارۀ امکانپذیری، هزینهها و منافع این تحول ارائه دهد. شاید این مسیر، همان جبران دیرهنگامِ خطای تاریخی در طراحی سیاست ارضی ایران باشد.
