تبصره اصلاحی در قانون بودجه سال 1395
دولت در اصلاحیه قانون بودجه سال 1395، درخصوص منابع حاصل از تجدید ارزیابی دارایی‌های خارجی بانک‌مرکزی تعیین‌تکلیف کرد. بندی که مورد تایید مجلس قرار گرفت و در تاریخ 12 بهمن سال 1395 توسط معاون‌اول رئیس‌جمهوری ابلاغ شد. در قالب بند «یک» ماده واحده، تبصره «35» به قانون بودجه، موجودی حساب مازاد حاصل از ارزیابی خالص دارایی‌های خارجی بانک‌مرکزی، تا سقف 45 میلیارد تومان به نفع دولت ضبط و صرف تسویه مطالبات بانک‌مرکزی از بانک‌های دولتی شود. معادل این مبلغ در ترازنامه بانک‌های دولتی نیز برای تسویه مطالبات بانک‌ها از دولت و افزایش سرمایه دولت در بانک‌های دولتی خواهد شد.
به بیان دیگر، موجودی حساب مازاد تسعیر، در مرحله اول برای تسویه مطالبات بانک‌مرکزی از بانک‌ها دولتی و در مرحله بعد برای تسویه مطالبات بانک‌ها از دولت و افزایش سرمایه دولت در بانک‌های دولتی صرف خواهد شد. به این شکل تغییراتی در اثر این تبصره در ترازنامه بانک‌مرکزی و بانک‌های دولتی ایجاد خواهد شد. لایحه اصلاح شده، اجرای تبصره 35 را منوط به رعایت هفت بند کرده است. بند نخست به این شکل است که «افزایش پایه پولی از این محل» ممنوع شده است. بند دوم «تسویه مطالبات بانک‌ها از دولت را تنها پس از احراز قانونی بودن مطالبات و تایید سازمان حسابرسی» قابل انجام می‌داند. در بند سوم «افزایش مانده بدهی دولت و شرکت‌های دولتی به هریک از بانک‌ها و بانک‌مرکزی در پایان سال 1395 نسبت به ارقام پس از اجرای این قانون» را ممنوع کرده است. بند چهارم نیز به این موضوع اشاره می‌کند که بخشودگی سود تسهیلات، منوط به بازپرداخت اصل تسهیلات بوده و کلیه جرایم متعلق به این تسهیلات در زمان تسویه بخشوده می‌شود. بند پنجم نیز درخصوص ارائه گزارش اجرای هر مرحله از تسویه مطالبات و افزایش سرمایه است که باید در مقاطع سه‌ماهه به «دیوان محاسبات کشور»، «کمیسیون‌های برنامه و بودجه و محاسبات و اقتصادی مجلس» ارائه شود که نظارت بر حسن اجرای این ماده‌واحده نیز بر عهده دیوان محاسبات خواهد بود. بند ششم، وزارت امور اقتصادی و دارایی را مکلف کرده که در اجرای ماده (103) قانون محاسبات عمومی کشور، منابع استفاده شده از محل حساب مازاد حاصل از ارزیابی خالص دارایی خارجی بانک‌مرکزی را در صورت حساب عملکرد بودجه درج کند. در بند هفتم نیز اشاره شده که «نحوه اجرای این جزء بر مبنای آیین‌نامه‌ای است که به پیشنهاد مشترک وزارت امور اقتصادی و دارایی، سازمان برنامه و بودجه و بانک‌مرکزی، به تصویب هیات‌وزیران می‌رسد.»
چرایی وجود قانون تسعیر
مطابق بررسی‌های مرکز پژوهش‌های مجلس، بخشی از دارایی‌های کلیه بانک‌های مرکزی در جهان، دارایی‌های خارجی است که شامل طلا و انواع ارزهای خارجی می‌شود. در پایان هر سال مالی و به‌منظور تصویب ترازنامه، به‌دلیل نوساناتی که در قیمت طلا و نرخ برابری ارزهای مختلف رخ می‌دهد، ارزش این دارایی‌های خارجی بر مبنای واحد پول ملی کشورها تغییراتی نسبت به سال قبل دارد. در ایران به موجب بند «ب» ماده (26) قانون پولی و بانکی (مصوب سال 1351)، مقرر شده بود سود احتمالی حاصل از تغییر برابرهای قانونی نسبت به طلا و پول‌های خارجی،به مصرف استهلاک اصل و سود بدهی‌های دولت به بانک‌مرکزی رسیده و مازاد آن به خزانه دولت واریز شود. از آنجا که این بند مربوط به نظام ارزی نرخ ارز ثابت بود، از سال 1366 به موجب ماده 136 قانون محاسبات عمومی، مازاد یا کسری حاصل از تجدید ارزیابی دارایی‌های خارجی بانک‌مرکزی، در ردیف خاصی تحت‌عنوان «ذخیره تسعیر دارایی‌ها و بدهی‌های ارزی» در بخش سرمایه در ترازنامه منظور می‌شده است.
در سال 1392 و هنگام تصویب ترازنامه سال 1391 بانک‌مرکزی توسط مجمع عمومی، به‌دلیل جهش نرخ ارز رسمی (از نرخ مرجع به نرخ مبادله‌‌ای) در سال 1391 از یکسو و حجم بالای دارایی‌های خارجی بانک‌مرکزی (شامل ارز و طلا) از سوی دیگر، مازاد حاصل از تجدید ارزیابی دارایی‌های خارجی رقمی حدود 74 هزار میلیارد تومان را تشکیل می‌داد که مجمع عمومی بانک‌مرکزی قصد داشت با استناد به بند «ب» ماده 26 قانون پولی و بانکی، این مبلغ را صرف تسویه مطالبات بانک‌مرکزی وشبکه بانکی از دولت و شرکت‌های دولتی کند. این مصوبه به دلایل متعدد مانند آثار نامطلوب در ساختارهای اقتصاد سیاسی، از سوی دیوان عدالت اداری لغو شد. مجلس شورای‌اسلامی نیز به‌منظور جلوگیری از تکرار این برداشت‌ها و اقدامات نامتعارف، قانون «نحوه محاسبه و اعمال تسعیر دارایی‌های و بدهی‌های ارزی» را تصویب کرد که به موجب آن، تفاوت ناشی از تسعیر دارایی‌ها و بدهی‌های ارزی بانک‌مرکزی که از تغییر نرخ برابری ارز، طلا و جواهرات ایجاد می‌شود، صرفا ناشی از ارزیابی حسابداری است و سود تحقق‌یافته تلقی نمی‌شود و مشمول مالیات نیست، در نتیجه مابه‌التفاوت آن در حسابی تحت‌عنوان «مازاد حاصل از ارزیابی خالص دارایی‌های خارجی» منظور و در بخش سرمایه بانک‌مرکزی ذیل حساب اندوخته‌ها در ترازنامه منعکس و گزارش می‌شود. با تصویب این قانون، بند «ب» ماده 26 قانون پولی و بانکی کشور نسخ شد. اما استفاده از موجودی حساب مازاد حاصل از ارزیابی دارایی‌های خارجی بانک‌مرکزی به‌منظور تسویه بدهی‌های دولت، تاکنون سه بار در مجلس رد شده است. بار نخست، در سال 1392 و هنگام تصویب قانون نحوه محاسبه و اعمال تسعیر دارایی‌ها و بدهی‌های ارزی، بار دوم در قالب ماده 24 لایحه رفع موانع تولید رقابت‌پذیر در سال 1393 و بار سوم در زمان بررسی لایحه بودجه سال 1395. البته شکست سوم تداوم نیافت و پس از ارسال اصلاحیه بودجه از سوی دولت، مجلس نیز با اصلاحاتی این لایحه را به تصویب رساند.
تسویه بدهی‌های بانک‌ها به بانک‌مرکزی
بررسی‌ها حاکی از آن است که تا پایان سال 1395، به میزان 16 هزار میلیارد تومان از بدهی‌های بانک‌ها به بانک‌مرکزی از طریق منابع تسعیر نرخ ارز تسویه شده است. با این تسویه میزان کل بدهی بانک‌ها به بانک‌مرکزی در پایان اسفند ماه سال 1395 به سطح 7/ 99 هزار میلیارد تومان رسیده است. مطابق این بررسی‌ها، اگر رقم تسویه بدهی‌ها بر اساس تبصره 35، در نظر گرفته نمی‌شد، میزان مطالبات بانک‌مرکزی از بانک‌ها به سطح حدود 116 هزار میلیارد تومان می‌رسید. البته درخصوص به‌کارگیری این مصوبه نیز برخی کارشناسان، نقدهایی را مطرح کردند. به اعتقاد کارشناسان، افزایش ارزش دارایی‌های خارجی بانک‌مرکزی ناشی از تغییر نرخ ارز، سود تحقق‌یافته تلقی نمی‌شود و نمی‌توان آن را به‌منظور تسویه بدهی‌های تحقق یافته قبلی مانند بدهی‌های بانک‌ها دولتی به بانک‌مرکزی یا بدهی‌های دولت مورداستفاده قرار داد. به بیان دیگر، افزایش ارزش ناشی از تغییر نرخ ارز در ترازنامه بانک‌مرکزی، ماهیتی کاملا احتمالی، غیرقطعی و فاقد اصالت داشته و نمی‌توان در تسویه بدهی‌های تحقق یافته از آن استفاده کرد. به‌رغم نقد برخی کارشناسان این موضوع در حال‌حاضر در فاز عملیاتی قرار گرفته است اما باید بررسی کرد که اثرات این موضوع پر درد سر برای اقتصاد کشور چه خواهد بود.
