یکی از نکاتی که مقام معظم رهبری دائماً در رابطه با مذاکرات هسته‌ای به تیم مذاکره‌کننده کشورمان یادآوری کرده‌اند، بی‌اعتمادی مطلق به دشمن و در نتیجه، دقت کامل در نوشتن قراردادی بوده است که متن و ادبیات آن کاملاً بی‌نقص و بی‌ابهام باشد و فرصت هرگونه برداشت دل‌خواهانه و سوءاستفاده مغرضانه را از دشمن بگیرد. اکنون که ترامپ از توافق هسته‌ای خارج شده است بدون شک متن برجام در بوته آزمایش گذاشته خواهد شد و دقت تیم مذاکره‌کننده به گرفتن تمام فرصت‌های بدقولی از آمریکایی‌ها مورد ارزیابی قرار خواهد گرفت.
گزارش حاضر برگرفته از گزارش «سرویس تحقیق کنگره» آمریکاست که در آن، اقدام واشینگتن در خروج از توافق بین‌المللی برجام از سه منظر مورد بررسی قرار گرفته است. این گزارش که به قلم «استیون مولیگان» کارشناس و وکیل حقوقی نمایندگان کنگره، و تحت عنوان «عقب‌نشینی از توافق هسته‌ای ایران: اختیارات و پیامدهای قانونی» منتشر شده، اختیار قانونیِ داخلی رئیس‌جمهور آمریکا برای خروج از برجام، اختیارات قانونیِ بین‌المللی کاخ سفید برای عقب‌نشینی یک‌جانبه از توافق، و هم‌چنین پیامدهای قانونی و تناقض‌های احتمالی میان قوانین تحریمی آمریکا و تعهدات سایر امضاکنندگان توافق پس از پشت کردن ترامپ به برجام را مورد بررسی قرار داده است. این گزارش به‌اصطلاح «اندیشکده کنگره» نهایتاً تلاش می‌کند تا به این سوال پاسخ بدهد که آیا آمریکا اجازه قانونی خروج از توافق و بازگرداندن تحریمها علیه ایران را دارد یا خیر.
آیا دونالد ترامپ تحت قوانین داخلی اختیار خروج از توافق هسته‌ای را دارد؟
سرویس تحقیق کنگره در ابتدای گزارش خود با اشاره به تصمیم اوایل ماه می (سال ۲۰۱۸) رئیس‌جمهور آمریکا مبنی بر خروج از توافق هسته‌ای با ایران و ۵ کشور دیگر، مدعی میشود:
«برجام مجموعه‌ای از «اقدامات داوطلبانه» را مشخص می‌کرد که در قالب آن‌ها، ایران موافقت کرده بود تا در ازای دریافت تخفیف‌های تحریمی از ۱+۵ (پنج عضو دائم شورای امنیت سازمان ملل یعنی آمریکا، انگلیس، فرانسه، روسیه و چین، به علاوه آلمان)، محدودیت‌هایی را بر برنامه هسته‌ای خود اِعمال کند.»
بازوی تحقیقاتی و سیاست عمومی کنگره آمریکا توضیح می‌دهد که برجام «خواستار برداشتن یا تسهیل» سه نوع تحریم شده است: تحریم‌های «ثانویه» آمریکا که با هدف جلوگیری از تجارت طرف‌های غیرآمریکایی با ایران طراحی شده‌اند؛ تحریم‌های شورای امنیت سازمان ملل؛ و تحریم‌های اتحادیه اروپا.
چنان‌که اندیشکده کنگره تصریح می‌کند: «رئیس‌جمهور آمریکا، هم در بیانیه‌ای که درباره خروج کشورش از برجام اعلام کرد و هم در یادداشتی که همان روز [امضا و] صادر نمود، به آژانس‌های فدرال این کشور دستور داد تا گام‌های لازم را برای اِعمال مجدد تحریم‌هایی بردارند که پیش از برجام تحت قوانین [داخلی] آمریکا اِعمال شده و پس از توافق به منظور اجرای تعهدات واشینگتن در توافق هسته‌ای، لغو شده بودند.»
سرویس تحقیق کنگره در گزارش دیگری می‌نویسد: «به نظر می‌رسد خروج آمریکا از برجام [بدون اثبات نقض توافق توسط ایران]، مکانیسم توافق برای «بازگشت خودکار» تحریم‌های سازمان ملل را بی‌اثر کرده است» این موسسه سپس ادامه می‌دهد: «مکانیسم «بازگشت خودکار» برای حل‌وفصل سناریویی در برجام گنجانده شده بود که در آن، ایران به درخواست ۱+۵ در مورد نقض احتمالی تعهداتش، پاسخ قانع‌کننده‌ای ندهد.»
این نهاد تحقیقاتی در عین حال، در گزارش خود درباره اختیارات آمریکا برای خروج از برجام، خاطرنشان می‌کند:
«چارچوب قانونی خروج از یک معاهده بین‌المللی، بستگی به مواردی دارد که برخی از آن‌ها عبارتند از نوع قرارداد مدنظر و اینکه آیا خروج از توافق، تحت قوانین داخلی مورد تحلیل قرار می‌گیرد یا قوانین بین‌المللی» گزارش سپس ادامه می‌دهد: «هم دولت اوباما و هم دولت ترامپ برجام را (که سندی امضانشده با ادعای اتکا به «اقدامات داوطلبانه» است) یک تعهد غیرالزام‌آور سیاسی دانسته‌اند و نه یک توافق‌نامه الزام‌آور بین‌المللی.»
در ادامه، به‌رغم اشاره به اختلاف‌نظرهای فنیمیان کارشناسان آمریکاییدرباره اینکه آیا رئیس‌جمهور آمریکا می‌تواند واشینگتن را از برجام خارج کند یا خیر یادآوری میشود که سابقه تاریخی دولت آمریکا در برخورد با توافق‌نامه‌های بین‌المللی دیگر «نشان می‌دهد که رئیس‌جمهور تحت قوانین داخلی مجاز است تا به طور یک‌جانبه از این پیمان خارج شود. به علاوه، از آن‌جایی که کنگره قدرت تصمیم‌گیری درباره تعلیق یا عدم تعلیق تحریم‌هایی را که به منظور اجرای تعهدات آمریکا در برجام برداشته شده بودند، به رئیس‌جمهور تفویض کرده است، بنابراین رئیس‌جمهور [علاوه بر داشتن اختیار خروج از برجام] هم‌چنین اختیار قانونی و مصوب آن را نیز دارد که تحریم‌های آمریکا علیه ایران را مجدداً اِعمال کند»
آیا آمریکا تحت قوانین بین‌المللی اختیار خروج از توافق هسته‌ای را دارد؟
کارشناس حقوقی سرویس گزارش کنگره بخش دوم از گزارش خود را به بررسی خروج آمریکا از برجام از منظر حقوق بین‌الملل اختصاص می‌دهد. وی می‌نویسد:
«چارچوب خروج آمریکا از برجام تحت قوانین بین‌المللی، احتمالاً [نسبت به اختیارات داخلی رئیس‌جمهور] پیچیده‌تر است. تعهدات سیاسی میان کشورهای مختلف، از نظر حقوقی الزام‌آور نیستند و هر یک از طرف‌های این تعهدات می‌تواند در هر زمانی از یک معاهده بین‌المللی خارج شود، بدون آن‌که قوانین بین‌المللی را نقض کرده باشد؛ اگرچه ممکن است چنین کاری پیامدهای سیاسی داشته باشد.»
مولیگان که وظیفه اصلی‌اش تهیه پیش‌نویس لایحه‌های کنگره و ارائه مشورت‌های حقوقی به نمایندگان کنگره است، البته به این نکته هم اذعان می‌کند که این قاعده کلی، از آن‌جایی به سادگی درباره توافق هسته‌ای با ایران قابل‌اِعمال نیست که برجام توسط شورای امنیت سازمان ملل «تایید» و در قطع‌نامه ۲۲۳۱ این شورا نیز گنجانده شده است. چنان‌که وی تصریح می‌کند، برخی از کارشناسان معتقدند که اوباما با گنجاندن برجام در قطع‌نامه سازمان ملل به دنبال دور زدن کنگره و تحمیل توافق هسته‌ای با ایران به رئیس‌جمهور بعدی آمریکا به عنوان یک تعهد الزام‌آور بوده است.
از سوی دیگر، «ترزا می» نخست‌وزیر انگلیس، آنگلا مرکل صدراعظم آلمان و امانوئل ماکرون رئیس‌جمهور فرانسه نیز بلافاصله پس از اعلام موضع ترامپ درباره خروج آمریکا از برجام، طی بیانیه رسمی مشترک خود، با استناد به قطع‌نامه ۲۲۳۱ شورای امنیت، توافق هسته‌ای را یک «چارچوب حقوقی الزام‌آور بین‌المللی» توصیف کرده‌اند.
روزنامه شناخته‌شده آمریکایی «هیل» نیز در واکنش به خروج ترامپ از توافق هسته‌ای با تیتر صریح «آمریکا حق ندارد توافق هسته‌ای ایران را نقض کند» به انتقاد از تصمیم رئیس‌جمهور آمریکا می‌پردازد و استدلال می‌کند که حتی اگر برجام به شکل یک پیمان غیرالزام‌آور میان ۱+۵ و ایران نیز آغاز شده باشد، صدور قطع‌نامه ۲۲۳۱ توسط شورای امنیت، «تعهدات داوطلبانه» اعضای این توافق‌نامه را به «وظایف قانونی»ای تبدیل کرده است که تحت منشور سازمان ملل الزام‌آور هستند؛ تا جایی که نویسنده گزارش هیل معتقد است خروج «بی‌فکرانه» آمریکا از توافق هسته‌ای منجر به «تضعیف سازمان ملل، جامعه جهانی، و حتی قانون اساسی خود آمریکا» میشود.
سرویس گزارش کنگره در توضیح بیشتر تاثیر قطع‌نامه شورای امنیت بر برجام می‌نویسد: «بر اساس بندهای ۲۵ و ۴۸ منشور سازمان ملل، کشورهای عضو سازمان ملل متحد، موافقت می‌کنند که «تصمیمات» شورای امنیت را بپذیرند و اجرا نمایند؛ یعنی این تصمیمات، به موجب قوانین بین‌المللی، الزام‌آور هستند. از سوی دیگر، طبق مقررات «دیوان بین‌المللی دادگستری» (نهاد اصلی قضایی سازمان ملل)، «توصیه»های شورای امنیت فاقد ویژگی الزام‌آوری هستند. اینکه آیا یک بند قانونی، یک «توصیه» غیرالزام‌آور تلقی میشود یا یک «تصمیم» الزام‌آور، به ادبیات دقیق قطع‌نامه بستگی دارد.»
«می‌خواهد» یا نمی‌خواهد؟ مسئله این است
مولیگان ادامه می‌دهد: «با توجه به متن قطع‌نامه ۲۲۳۱، واضح به نظر می‌رسد که شورای امنیت، قصد داشته بندهایی که به موجب آن‌ها تحریم‌های سازمان ملل برداشته می‌شوند، الزام‌آور باشند. با این وجود، مسئله دشوارتر این است که آیا قطع‌نامه ۲۲۳۱ تحت قوانین بین‌المللی، آمریکا را موظف می‌کند که از اِعمال تحریم‌های ثانویه داخلی‌اش خودداری و یا در معنای گسترده‌تر، از برجام پیروی کند یا خیر.»
در ادامه می‌خوانیم: «قطع‌نامه ۲۲۳۱ «از تمامی کشورهای عضو می‌خواهد ... تا اقداماتی را به فراخور اقتضا انجام دهند که از اجرای برجام حمایت کند، از جمله با ... خودداری از انجام اقداماتی که اجرای تعهدات تحت برجام را تضعیف نماید.» در حالی که به نظر می‌رسد این بند، خواهان تعهد کلی به برجام باشد، برخی مفسران اصطلاح «می‌خواهد» را به عنوان عبارتی «توصیه‌ای» و غیرالزام‌آور در سبک ادبیات شورای امنیت تفسیر می‌کنند. البته برخی دیگر، معتقدند که این عبارت می‌تواند تحت قوانین بین‌المللی الزام به تبعیت را به وجود بیاورد و گروه سومی هم در میان این دو قرار دارد و این عبارت را «به صورت هدفمندی مبهم یا وابسته به بافت [و شرایط]» توصیف می‌کند.»
کارشناس سرویس گزارش کنگره برای بررسی بیشتر موضوع «بافت» بین‌المللی متن قطع‌نامه‌های سازمان ملل، به یک «نظر مشورتی» متوسل میشود که دیوان بین‌المللی دادگستری آن را در سال ۱۹۷۱ منتشر کرده و در آن نتیجه گرفته بود بندی در یکی از قطع‌نامه‌های شورای امنیت که «از تمامی کشورها می‌خواهد ... از هرگونه تعامل با دولت آفریقای جنوبی خودداری کنند»، تحت منشور سازمان ملل، الزام‌آور است. مولیگان تاکید می‌کند: «با این حال، دیوان بین‌المللی دادگستری، نتیجه‌گیری خود را بر بافت تاریخی این بند استوار کرده بود و نه بر تفسیر صریحی از زبان استفاده‌شده در قطع‌نامه.»
وکیل حقوقی کنگره آمریکا نهایتاً از بحث‌ها و نظرات مختلف درباره عبارت «می‌خواهد» نتیجه‌ای می‌گیرد که نه تنها به حل مسئله «اختیار بین‌المللی آمریکا برای خروج از برجام» کمکی نمی‌کند، بلکه ساختار، ادبیات و وزن حقوقی قطع‌نامه‌های شورای امنیت را اساساً زیر سوال می‌برد. وی می‌نویسد: «از زمان انتشار نظر مشورتی دیوان بین‌المللی دادگستری تا کنون، کشورهای عضو سازمان ملل سطوح مختلفی از اهمیت [و الزام‌آوری] را برای عبارت «می‌خواهد» در قطع‌نامه‌های بعدی شورای امنیت قائل شده‌اند . در نتیجه، مشخص نیست که آیا قطع‌نامه ۲۲۳۱ وظیفه‌ای را در زمینه تعهد به برجام ایجاد می‌کند که از منظر قوانین بین‌المللی الزام‌آور باشد یا خیر.»
خروج آمریکا از برجام چه پیامدهای قانونی‌ای خواهد داشت؟
مولیگان در بخش آخر از گزارش خود ابتدائاً تاکید می‌کند: «دولت ترامپ هنوز مشخص نکرده است که آیا می‌خواهد از بند به‌اصطلاح «بازگشت خودکار» که تحریم‌های تحمیلی توسط شورای امنیت سازمان ملل را بازخواهد گرداند، استفاده کند یا خیر. با این وجود، واشینگتن تحریم‌های ثانویه خود را که به موجب تعهداتش در برجام لغو کرده بود، طی یک دوره تدریجی ۹۰ تا ۱۸۰ روزه مجدداً اِعمال خواهد کرد .» وی سپس می‌نویسد: «اگرچه تحریم‌های ثانویه ریشه در قوانین داخلی آمریکا دارند، اما مجازات‌هایی که اِعمال می‌کنند، علیه طرف‌های غیرآمریکایی‌ای است که خارج از حوزه اختیارات قضایی آمریکا اقدامی مرتبط با ایران انجام بدهند.»
سرویس گزارش کنگره ادامه می‌دهد: «اگرچه کشورهای دیگر عضو ۱+۵ گفته‌اند که در برجام باقی خواهند ماند و هم‌چنان به قطع‌نامه ۲۲۳۱ متعهد خواهند بود ، اما تحریم‌های ثانویه آمریکا احتمالاً در آینده علیه افراد و شرکت‌های غیرآمریکایی‌ای اِعمال خواهد شد که در حوزه اختیارات قضایی کشورهای ۱+۵ و سایر نقاط جهان، تراکنش‌های تجاری با ایران انجام بدهند. همین مسئله منجر به آغاز مجدد بحث‌هایی در مورد تناقض‌های بالقوه‌ای شده است که در نتیجه اِعمال تحریم‌های آمریکا در خارج از مرزهای این کشور به وجود خواهند آمد .»
اروپاییها ثابت کرده‌اند می‌توانند تحریم‌های آمریکا را نادیده بگیرند
نویسنده در انتهای گزارش خود بخشی از تاریخ دعواهای آمریکا و اروپا بر سر تحریم‌های برون‌مرزی واشینگتن را نیز یادآوری می‌کند: «در گذشته هرگاه متحدان اروپایی آمریکا مقابل اِعمال تحریم‌های ثانویه واشینگتن در خارج از مرزهای این کشور مقاومت کرده‌اند، اختلافات اغلب از طریق مذاکرات بین‌المللی حل‌وفصل شده است، نه در انجمن‌های دادگاهی و یا دیگر موقعیت‌های الزام‌آور حل اختلاف. به عنوان مثال، سال ۱۹۸۲، کشورهای اروپایی ادعا کردند مقررات صادرات آمریکا که یکی از دلایل طراحی آن‌ها جلوگیری از ساخت خط لوله گاز از سیبری به اروپای غربی بود، «به دلیل گسترش‌شان تا خارج از مرزهای آمریکا، تحت قوانین بین‌المللی، غیرقابل قبول هستند .» آمریکا هم همان سال، این مقررات را لغو کرد .»
وی می‌نویسد: «هم‌چنین سال ۱۹۹۶، اتحادیه اروپا به‌اصطلاح «مقررات انسداد » را در واکنش به تحریم‌های ثانویه و دیگر بندهایی از قوانین داخلی آمریکا تصویب کرد که در خارج از مرزهای این کشور اِعمال می‌شدند و شامل «لایحه آزادی و هم‌بستگی دموکراتیک کوبا (لیبرتاد) » (با نام دیگر «لایحه هلمز-برتون» Helms-Burton Act)، «لایحه تحریم ایران و لیبی » و برخی قوانین دیگر آمریکا بودند. تحت این مقررات انسداد، نهادهای اتحادیه اروپا از تبعیت از مقررات برون‌مرزی برخی قوانین آمریکایی منع می‌شوند و دادگاه‌های اتحادیه اروپا نیز نمی‌توانند احکام خود را بر اساس این مقررات صادر و اجرا کنند.»
مولیگان ادامه می‌دهد: «اتحادیه اروپا هم‌چنین سال ۱۹۹۶ اعتراض رسمی دیپلماتیک خود علیه آمریکا را نیز ثبت و مراحل حل اختلاف را نیز در سازمان تجارت جهانی آغاز کرد. این اتحادیه مدعی بود که بندهای لایحه هلمز-برتون، ناقض «توافق‌نامه عمومی تعرفه و تجارت» سال ۱۹۹۴ و همین‌طور «توافق‌نامه عمومی تجارت در خدمات» هستند. اگرچه آمریکا با طرح این استدلال که این اختلاف، ذیل بند «استثنای امنیت ملی» در حوزه اختیار سازمان تجارت جهانی قرار دارد، وارد این روند حل اختلاف نشد، اما در نهایت مسئله را از طریق امضای یک یادداشت تفاهم در سال ۱۹۹۷ با اتحادیه اروپا حل‌وفصل کرد. واشینگتن در این یادداشت تفاهم، در ازای توقف پرونده حل اختلاف در سازمان تجارت جهانی و تعهد اتحادیه اروپا به ترویج دموکراسی در کوبا و برخی وعده‌های دیگر، تعهدات غیرالزام‌آوری را مبنی بر تعلیق برخی بندهای برون‌مرزی قوانینش پذیرفت.»
در انتهای گزارش اندیشکده وابسته به کنگره آمریکا می‌خوانیم:
«اینکه آیا اختلافات مشابه، در موضوع اِعمال مجدد تحریم‌های ثانویه آمریکا علیه افرادی که با ایران تجارت می‌کنند، پیش خواهد آمد یا خیر، احتمالاً بستگی به اقدامات مقامات آمریکایی در عملی کردن خروج کاخ سفید از برجام و پاسخ اتحادیه اروپا خواهد داشت. علاوه بر این، کنگره از طریق اختیار «تنظیم تجارت با کشورهای خارجی» و اختیارات دیگرش تحت قانون اساسی، قدرت گسترده‌ای در وضع قوانین مرتبط با تحریم‌های بین‌المللی دارد. بر همین اساس، کنگره می‌تواند در تعریف دامنه تحریم‌های آمریکا و واکنش به تلاش‌های بالقوه خارجی برای سد کردن تحریم‌های ثانویه آمریکا نقش ایفا کند.»
درس‌هایی که سر کلاس «ادبیات» شورای امنیت باید گرفت
اگرچه گزارش سرویس گزارش کنگره قطعاً از دیدگاهی آمریکایی نوشته شده است و تمام محتوای آن لزوماً قابل‌تایید نیست، اما باید این نکته را به مقامات مذاکره‌کننده ایران یادآور شد که هم‌چنان‌که آمریکایی‌ها با ادبیات شورای امنیت بازی می‌کنند، ما هم باید از تمام ابزارهای موجود، از متن و ادبیات برجام گرفته تا جسم و روح آن، استفاده کنیم تا ضمن وادار کردن آمریکا به پرداخت هزینه تمام و کمال بدعهدی در توافق هسته‌ای، تمام مسیرها را برای طفره رفتن اروپاییها ببندیم تا نتوانند از زیر تعهدات خودشان و جُوری که باید به جای آمریکا بکشند، شانه خالی کنند. به عبارت دیگر، حالا که آمریکا از توافق خارج شده است، ایران باید به عنوان «تنها طرف مدعی»، بی‌رحمانه تمام حقوقش را از اروپاییها بگیرد و اجازه ندهد طرف‌های اروپایی نقش «مدعی» یا «متضرر» را بازی کنند.
سابقه تاریخی مقابله اروپاییها با تحریم‌های آمریکا که در این گزارش هم به آن اشاره شد نشان می‌دهد اروپاییها هر جا که خواسته‌اند، توانسته‌اند از تحریم‌های آمریکا فرار کنند. به این ترتیب، اولاً در مسئله پرونده هسته‌ای ایران، اروپاییها هم با آمریکا و دروغ‌پردازی‌های این کشور همراه بوده‌اند و بنابراین باید پاسخ تهمت‌های آن‌ها را با بی‌اعتمادی مطلق و بلکه «بدگمانی» داد. دوماً باید «کوچک‌ترین سهل‌انگاری» اروپا در تلاش برای بی‌اثر کردن تحریم‌های آمریکا علیه ایران را (با یادآوری سابقه مقاومت اروپاییها مقابل این تحریمها در گذشته)، نقض فاحش برجام تلقی نموده و حتی یک گام هم در برداشته شدن تحریمها مطابق برجام عقب‌نشینی نکرد، به خصوص با توجه به اینکه چنان‌که اندیشکده آمریکایی «شورای آتلانتیک» می‌نویسد، اروپاییها هر قدر هم که با ترامپ دعوا داشته باشند، احتمالاً «ایران تپه‌ای نیست که بخواهند روی آن بمیرند» (دیواری نیست که بخواهند رویش یادگاری بنویسند).
منبع:مشرق
