بدیهیترین امر در حکمرانی، الزام به اصل تفکیک قواست. این اصل، قاعدهای برای تنظیمگری قدرت است؛ اصلی که توضیح میدهد قدرت چگونه باید توزیع و تقسیم شود تا هم از تمرکز قدرت جلوگیری شود و هم حدود مسئولیت هر بخش از حکومت روشن بماند.
توزیع قدرت اصولاً بر مبنای کارکردهای متنوع حکومت در سه بخش تقنینی، اجرایی و قضایی صورت میگیرد. قوه مقننه قانونگذاری و نظارت میکند، قوه مجریه مسئول اداره امور اجرایی کشور است و قوه قضاییه وظایف قضایی خود را بر عهده دارد. این تقسیم وظایف، صرفاً یک تقسیم کار اداری نیست؛ مبنای پاسخگویی در نظام حکمرانی است.
یکی از وجوه نقض تفکیک قوا، غافل شدن یک قوه و اجزای آن از وظایف خود و در مقابل، تجویز کردن وظایفی خارج از حدود قانونی برای قوای دیگر است. این اتفاق الزاماً با ورود مستقیم یک قوه به وظایف قوه دیگر رخ نمیدهد؛ گاهی از جایی آغاز میشود که یک نهاد، برای فعالیتی که در قانون برایش پیشبینی نشده، مبنای قانونی ادعا میکند.
چهارشنبهشب دکتر بابک نگاهداری، رئیس مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی، میهمان گفتوگوی ویژه خبری شبکه خبر بود. موضوع گفتوگو شرایط کشور در حوزههای مختلف و الزامات حکمرانی در دوره جنگ و پس از آن بود. در میان سخنان او اما یک گزاره بیش از همه نیازمند صحتسنجی بود؛ گزارهای درباره مبنای قانونی رابطه مرکز پژوهشهای مجلس با سایر قوا.
نگاهداری در پاسخ به این پرسش مجری که «اشاره کردید که با دولت کار میکنید، ولی در تصور عمومی مرکز پژوهشهای مجلس در خدمت مجلس، نمایندگان، کمیسیونها و فراکسیونها بوده است، ارتباطتان با دولت چگونه است؟» گفت:این مرکز به عنوان مرکز پژوهشهای مجلس طبق قانونمان وظیفه مشاوره به مجلس به طریق اولی دارد چون وظیفه مستقیم ماست، ولی در قانون ما نوشته شده است نقش مشورتی برای سایر قوا را هم داریم.
او سپس در توضیح این ارتباط گفت: رابطه ما با دولت سیاسی نیست، رابطه کارشناسی است.
این جمله، به خودی خود محل مناقشه نیست. رابطه کارشناسی میان نهادهای حاکمیتی نهتنها مذموم نیست، بلکه در بسیاری از موارد ضروری است. پرسش اصلی اما یک گام قبل از آن قرار دارد: آیا قانون واقعاً برای مرکز پژوهشهای مجلس «نقش مشورتی برای سایر قوا» تعیین کرده است؟
برای پاسخ، کافی است به متن قانون مراجعه کنیم.
قانون «شرح وظایف مرکز پژوهشهای مجلس شورای اسلامی»، هدف و مأموریت این مرکز را در نسبت مستقیم با مجلس شورای اسلامی تعریف کرده است. در ماده ۲ نیز وظایف مرکز بهصورت مشخص برشمرده شده است؛ از مطالعه و بررسی و ارائه نظر کارشناسی درباره طرحها و لوایح گرفته تا بررسی حسن اجرای قوانین و ابعاد نظارتی مجلس، تأمین نیازهای اطلاعاتی کمیسیونها و نمایندگان و انجام پژوهشهای موردی حسب درخواست هیأترئیسه، کمیسیونها و نمایندگان مجلس.
در این فهرست، حکمی که به صراحت «نقش مشورتی برای سایر قوا» را به مرکز پژوهشهای مجلس واگذار کرده باشد، وجود ندارد.
این نکته نیازمند دقت است. ممکن است گفته شود مرکز پژوهشها برای انجام مأموریتهای خود ناگزیر از ارتباط با دولت و دستگاههای اجرایی است. این سخن کاملاً منطقی است. مرکز برای بررسی یک لایحه، ارزیابی نحوه اجرای یک قانون یا مطالعه یک مسئله عمومی، طبیعتاً به اطلاعات و نظر دستگاههای اجرایی نیاز دارد. اما ارتباط کارشناسی با دولت، با داشتن مأموریت قانونی برای مشاوره به دولت یکسان نیست. حتی نزدیکترین حکم قانونی به چنین ارتباطی نیز در بند «ح» ماده ۲ قرار دارد؛ آنجا که از «انعکاس نظرات به واحدها و دستگاههای ذیربط با نظر هیأترئیسه مجلس شورای اسلامی» سخن گفته شده است. این حکم، یک صلاحیت عام و مستقل برای مرکز جهت مشاوره به سایر قوا ایجاد نمیکند؛ بلکه انعکاس نظرات را نیز در چارچوب وظایف مرکز و با نظر هیأترئیسه مجلس قرار داده است.
بنابراین مسئله در اینجا یک اختلاف تفسیری ساده درباره یک عبارت نیست. وقتی رئیس یک نهاد رسمی میگوید «در قانون ما نوشته شده است نقش مشورتی برای سایر قوا را هم داریم»، انتظار طبیعی این است که ماده و بند قانونی مورد استناد نیز مشخص شود.
اهمیت این موضوع زمانی بیشتر میشود که به بخش دیگری از اظهارات رئیس مرکز توجه کنیم.
نگاهداری از «طراحی نقشه راه محور مقاومت»، تهیه «بستههایی برای رفع مشکلات معیشتی» و تهیه «بستههایی برای ارتباط با کشورهای مختلف» سخن گفت؛ بستههایی که به گفته او در اختیار دولت قرار گرفته تا «ابتکارات دیپلماتیک را جلو ببریم.»
اگر منظور از این اقدامات، مطالعات و پژوهشهای کارشناسی برای استفاده مجلس باشد، موضوع روشن است و با مأموریت مرکز قابل بررسی است. اما اگر مرکز پژوهشهای مجلس مستقیماً برای دولت بسته سیاستی، اقتصادی یا دیپلماتیک طراحی میکند، دیگر نمیتوان صرفاً با این توضیح که «رابطه ما با دولت سیاسی نیست، رابطه کارشناسی است» از کنار موضوع عبور کرد. زیرا پرسش اصلی این است که این رابطه کارشناسی دقیقاً بر اساس کدام مأموریت قانونی مرکز انجام میشود؟
کارشناسی یک روش است، نه یک صلاحیت مستقل. اینکه یک اقدام با عنوان «کارشناسی» انجام شود، به خودی خود برای آن اقدام مبنای قانونی ایجاد نمیکند.
مرکز پژوهشهای مجلس یک نهاد فراقوهای نیست؛ مرکز پژوهشهای مجلس است و قانون نیز مأموریت آن را در درجه نخست در خدمت مجلس، نمایندگان، کمیسیونها و هیأترئیسه تعریف کرده است.
البته استفاده دولت از ظرفیت علمی و پژوهشی مرکز پژوهشها فینفسه نهتنها اشکالی ندارد، بلکه در شرایط خاص کشور میتواند مفید باشد و همان طور که رئیس مرکز پژوهش های مجلس گفت در یک روز در کارتابلش دیده که دو معاون رئیس جمهو و چند وزیر گزارش های مرکز پژوهش را به مسئولان دیگری در دولت ارجاع زده اند. مسئله اینجاست که استفاده دولت از یک گزارش کارشناسی با تبدیل یک نهاد وابسته به مجلس به بازوی سیاستگذاری دولت تفاوت دارد. این تفاوت در شرایط جنگی اهمیت بیشتری پیدا میکند. درست است که کشور در وضعیت جنگی به هماهنگی، همافزایی و استفاده حداکثری از ظرفیت کارشناسی همه نهادها نیاز دارد؛ اما جنگ و بحران، مرزهای مسئولیت را حذف نمیکند.
اتفاقاً در شرایط بحرانی باید بیش از هر زمان دیگری روشن باشد چه نهادی تصمیم میگیرد، چه نهادی اجرا میکند، چه نهادی قانونگذاری میکند و چه نهادی باید درباره نتیجه تصمیمها پاسخگو باشد.
اگر مرکز پژوهشهای مجلس برای دولت سیاست طراحی میکند، دولت همچنان مسئول آن سیاست است یا مرکز نیز در قبال آن مسئولیت دارد؟ اگر مرکز در حوزه دیپلماسی «ابتکار» طراحی میکند، نسبت این ابتکار با مسئولیت قانونی دستگاه سیاست خارجی چیست؟ و اگر چنین اقداماتی بخشی از مأموریت روزمره مرکز شده است، نسبت آن با مأموریت اصلی مرکز در قبال مجلس و نمایندگان چیست؟
اینجاست که بحث تفکیک قوا از یک بحث نظری به یک مسئله کاملاً عملی تبدیل میشود.
تفکیک قوا یعنی تفکیک مسئولیت. اگر مرز وظایف روشن نباشد، مرز پاسخگویی نیز روشن نخواهد بود. نمیتوان همزمان از انسجام حکمرانی سخن گفت و مرز میان نهاد تصمیمگیر، نهاد سیاستگذار، نهاد مجری و نهاد کارشناسی را کمرنگ کرد.
دولت سایه شدن یک قوه برای دیگری نه اسمش انسجام است و نه نشانه حکمرانی یکپارچه. انسجام واقعی آن است که قوا در کنار یکدیگر کار کنند، نه در جای یکدیگر؛ از ظرفیت کارشناسی هم استفاده کنند، اما مسئولیت قانونی یکدیگر را بر عهده نگیرند.
و شاید در کنار همه این پرسشها، یک سؤال سادهتر و اساسیتر نیز باید از رئیس مرکز پژوهشهای مجلس پرسید:
اگر بخش قابل توجهی از ظرفیت مرکز برای دولت صرف طراحی بستههای معیشتی، ارتباط با کشورهای مختلف، ابتکارات دیپلماتیک و نقشه راه محور مقاومت شده است، برای نمایندگان مجلس شورای اسلامی، کمیسیونها و هیأترئیسه مجلس چه کردهاید؟
این پرسش نه از سر مخالفت با همکاری کارشناسی با دولت، بلکه دقیقاً برای بازگرداندن بحث به همان نقطهای است که قانون از ابتدا تعیین کرده است: مرکز پژوهشهای مجلس برای پشتیبانی کارشناسی از مجلس ایجاد شده است.
پیش از آنکه درباره فراقوهای شدن یک نهاد سخن بگوییم، باید نخست مطمئن شویم وظیفه اصلی همان نهاد بهدرستی انجام شده است.
و پیش از آنکه بگوییم «در قانون ما نوشته شده است»، بهتر است ماده و بند قانون را نشان دهیم.