سه دهه پس از جنگ خلیج فارس و شکلگیری سازوکارهای مالی تحت نظارت بینالمللی، بغداد اکنون پس از پایان تعهدات باقیمانده خود، از منظر حقوقی امکان بازنگری در این ترتیبات و ایجاد سازوکاری مستقلتر برای مدیریت درآمدهای نفتی را دارد.
ممانعت آمریکا از نخستوزیری نوری مالکی و درنهایت سوقدادن چارچوب هماهنگی شیعه به سمت انتخاب علی الزیدی و تحت فشار قرار دادن عراق برای خلع سلاح گروههای مقاومت بهوسیله جلوگیری از ارسال محمولههای دلار به این کشور در اردیبهشتماه 1405 افکار عمومی عراق را متوجه یک چپاول سی ساله کرد. چپاول آمریکا که بیش از سه دهه تحت کنترل آمریکا بر درآمدهای نفتی عراق ادامه داشته، موجب شده است درآمدهای نفتی این کشور ابتدا به حسابی در فدرال رزرو واریز و سپس با تأیید آمریکا به بانک مرکزی عراق منتقل شود. این موضوع امکان گروگان گرفتن استقلال و معیشت دولت و مردم عراق را فراهم کرده است.
ماجرا از این قرار است که حمله صدام حسین به کویت، رخدادهای پس آن بهویژه حمله آمریکا به عراق و سقوط صدام، موجب صدور قطعنامههای متعددی از سوی شورای امنیت و با محوریت آمریکا علیه صدام شد. در واقع آمریکا برای رسیدن به اهداف خود، از ابزار شورای امنیت سازمان ملل متحد نهایت بهرهبرداری را کرد و مدتی عراق را نیز به این واسطه تحت فشارهای شدید قرار داد. جدول زیر قطعنامههای صادر شده علیه عراق، موضوع و کارکرد آن از سال 1990 تا امروز را نشان میدهد.
جدول: قطعنامههای صادره علیه عراق در موضوع دریافت درآمدهای نفتی
براین اساس در دوم آگوست 1990 شورای امنیت سازمان ملل متحد با محوریت آمریکا ابتدا با صدور قطعنامه 660 اقدام عراق را نقض صلح و امنیت بینالملل اعلام کرد و خواستار خروج فوری نیروهای عراقی از کویت شد. در ادامه و در تاریخ ششم آگوست 1990 با تصویب قطعنامه 661 عراق را ذیل فصل هفتم منشور سازمان ملل قرار داد. براساس این قطعنامه، صادرات و واردات کالا از جمله خرید نفت از عراق و انجام هرگونه تبادل مالی با این کشور ممنوع اعلام شد.
همچنین شورای امنیت با تصویب قطعنامه ۶۸۷ ( سوم آوریل ۱۹۹۱)، خسارات ناشی از حمله عراق به کویت را تأیید و سازوکار ایجاد صندوق غرامت را برای پرداخت غرامتهای جنگی به کویت ایجاد کرد. سپس، بر اساس قطعنامه ۷۰۵ ( پانزدهم آگوست ۱۹۹۱)، مقرر شد که عراق معادل ۳۰ درصد از ارزش سالانه صادرات نفت خام و فرآوردههای نفتی خود را برای پرداخت غرامت اختصاص دهد. با این حال شورای امنیت با محوریت آمریکا به این اقدامات بسنده نکرد و در ادامه با تصویب قطعنامه 706 فروش نفت عراق را به 1.6 میلیارد دلار در هر شش ماه محدود کرد که عراق آن را نپذیرفت.
با گذشت زمان و آشکار شدن اثرات فاجعهبار این تحریمها بر مردم عراق، شورای امنیت با ادعای حمایت از مردم این کشور، برنامه استثماری « نفت در برابر غذا» را در قطعنامه 986 در تاریخ 14 آوریل 1995 تصویب کرد. براساس برنامه نفت در برابر غذا، شورای امنیت به دولت عراق اجازه میداد تا بتواند تنها 2 میلیارد دلار در مدت ششماه، نفت بفروشد. دولت عراق نیز به دلیل فشارهای اقتصادی و بحرانهای انسانی بهوجود آمده، اجرای این قطعنامه را پذیرفت. با این حال، تمام آن در اختیار دولت عراق قرار نمیگرفت؛ چراکه 30 درصد آن (600 میلیون دلار) برای پرداخت غرامت کویت (قطعنامه 705) و حدود 300 میلیون دلار نیز مطابق بند 8 قطعنامه 986 در اختیار سه استان کردنشین دهوک، اربیل و سلیمانیه قرار میگرفت. بنابراین تنها 1.1 میلیارددلار برای واردات غذا، دارو و سایر نیازهای بشردوستانه برای جمعیت 21 میلیون نفری عراق باقی میماند.
این 11.5 میلیارد دلار پول نیز از طریق سازوکار حساب امانی در اختیار دولت قرار میگرفت. براین اساس در قطعنامه 986 از دبیرکل سازمان ملل متحد خواسته شده بود یک حساب سپرده برای اهداف این برنامه ایجاد نماید تا درآمدهای نفتی عراق ابتدا در آن واریز شود و پس از کسر خسارات و مبالغ مدنظر شورای امنیت به دولت عراق داده شود. همچنین دبیرکل ملزم بود برای این حساب، حسابرس منصوب کند. این سازوکار آغازی بر بیش از سه دهه عدم دسترسی مستقیم مردم عراق به درآمدهای نفتی خود بود.
این تمام ماجرا نبود و پس از حمله نظامی ائتلاف بینالمللی به رهبری آمریکا و اشغال عراق در سال ۲۰۰۳، شورای امنیت با تصویب قطعنامه ۱۴۸۳ (۲۰۰۳)، ضمن حفظ چارچوب حقوقی ناشی از فصل هفتم منشور ملل متحد، ترتیبات مالی جدیدی را برای مدیریت منابع درآمدی عراق ایجاد کرد. بر اساس این قطعنامه، «صندوق توسعه عراق» جایگزین سازوکار نفت در برابر غذا شد. این قطعنامه مدعی بود که تمامی درآمدهای حاصل از صادرات نفت و گاز عراق و همچنین سایر منابع درآمدی مرتبط، به این صندوق واریز میشود تا «به نفع مردم عراق» و برای تأمین نیازهای اساسی و اداره امور اقتصادی کشور مورد استفاده قرار گیرد. همچنین مطابق بند 20 این قطعنامه لازم بود که حساب جدیدی توسط بانک مرکزی عراق تحت نظارت حسابداران مستقل شورای امنیت ایجاد میشد. در این شرایط پل برمر، حاکم آمریکایی دولت عراق حسابی را در فدرال رزرو آمریکا افتتاح کرد تا از آن به بعد، تمامی درآمدهای نفتی عراق ابتدا به آن واریز و سپس به بانک مرکزی عراق منتقل شود.
این سازوکار براساس بند 22 این قطعنامه، به طور موقت تا سال 2007 برقرار بود اما از سال 2008 بنابر آنچه عدم تحقق شرایط مدنظر شورای امنیت نظیر اصلاح نهادی و مالی مطرح شد، در قالب قطعنامههای 1790 (2007)، 1859 (2008)، 1905 (2009) تا سال 2010 به صورت سالانه تمدید شد و ادامه یافت.
در سال 2010 طی مکاتبه نوری مالکی، نخست وزیر وقت عراق، با سازمان ملل متحد، این سازمان با خروج عراق از سازوکار تعیین شده قطعنامه 1483 موافقت کرد و از مالکی خواسته شد تا جایگزینی را برای صندوق توسعه عراق به این سازمان معرفی کند. با این حال، انتخاب سازوکار جدید منوط به رعایت الزامات ترتیبات آمادگی صندوق بینالمللی پول و وجود ترتیبات حسابرسی خارجی بود. همچنین در سازوکار جدید دولت عراق کماکان موظف بود 5 درصد درآمدهای خود را به صندوق غرامت سازمان ملل متحد برای پرداخت غرامت کویت واریز نماید.
در نهایت دولت عراق در سال 2011 با قبول بسته شدن حساب در صندوق توسعه عراق، حساب جدیدی را نزد فدرال رزرو آمریکا افتتاح و معرفی کرد. این اقدام درحالی بود که شورای امنیت امکان جایگزینی سازوکار مالی جدید بازگشت عواید حاصل از درآمدها را به دولت عراق واگذار کرده بود و دولت این کشور میتوانست از این فرصت برای گرفتن این ابزار فشار اقتصادی آمریکا علیه عراق استفاده کند. با این وجود این فرصت بنابر حقوق بینالملل کماکان برای عراق وجود دارد و این کشور باوجود احتمال کارشکنی آمریکا و عوامل داخلی آن میتواند با درخواستی رسمی به شورای امنیت از ذیل استعمار مالی آمریکا رها یابد.
این اقدام ضمن ایجاد دسترسی مستقیم مردم عراق به درآمدهای نفتی خود، سبب خارج کردن اهرم فشار کنترل درآمدهای عراقق از دست آمریکا خواهد شد که به واسطه آن بیش از سی سال استقلال و معیشت مردم این کشور را گروگان گرفته است.