فرهیختگان نوشت: مذاکرات وین بین ایران و کشورهای 1+4 برای تعیین آینده برجام روزهای حساسی را سپری می‌کند. برخی از بالا بودن احتمال رسیدن به توافق سخن می‌گویند و حتی برخی از حصول توافقات اولیه. در این میان اما آنچه همچنان مغفول مانده و موجب نگرانی کارشناسان است، مواجهه ناشیانه مسئولان دولتی در قبال این توافق و فرآیند احیای آن است؛ چیزی که متبادرکننده تکرار تجربه تلخ برجام و عدم اجرای تعهدات غربی‌ها از همان روز اول است.
با توجه به همین مساله در گفت‌وگویی با مجید شاکری، پژوهشگر اقتصادی و استاد دانشگاه ضمن بازخوانی مفاد این قرارداد بین‌المللی به بررسی این گزاره پرداخته‌ایم که آیا بازگشت صرفا حقوقی آمریکا به برجام متضمن منافع ملی ما خواهد بود یا خیر. متن این گفت‌وگو از نظر شما می‌گذرد.
در آستانه یک توافق احتمالی هستیم. نگرانی از تکرار تجربه برجام و عدم توازن و تناسب میان امتیازهایی که دادیم و دستاوردهای برجام اکنون یک دغدغه قابل‌توجه است. ارزیابی شما از جنس داده‌ها و ستانده‌های ایران در برجام چیست؟ به‌عبارت دقیق‌تر چه تفاوتی میان امتیازهای تبادل‌شده میان طرفین وجود داشت و چه علتی سبب این چالش کنونی شد؟
در مقدمه این سوال باید بگویم، برجام در کلان خود یک معامله بود. معامله «فاصله ایران از نقطه گریز هسته‌ای» در مقابل «معافیت‌های تحریمی طرف آمریکایی». البته اصطلاح دقیق برای این عبارت دوم «تخفیف‌های تحریمی» طرف آمریکایی است یعنی واقعا در برجام تحریمی رفع یا لغو نشده، بلکه ساختار تحریم سر جای خود باقی مانده است. مثلا اگر درباره فروش نفت صحبت می‌کنیم، سقف فروش نفت پیش‌بینی‌شده در قانون توسط رئیس جمهور آمریکا ویو (تعلق) شده است. در مقابل آنچه ایران در این موضوع انجام داده، یک امر ایجابی است یعنی به قول آقای رئیس‌جمهور چند پیچ را باز کرده و چند پیچ را بسته و یک‌سری کارهای روی زمین انجام داده، ذخایر مواد هسته‌ای خود را کم کرده و... . آنچه طرف مقابل باید انجام می‌داد، درواقع «انجام ندادن یک‌سری کارها» است یعنی طرف غربی متعهد شده بود یک مواردی را سلب نکند، لذا «عدم سلب» کاری است که طرف مقابل انجام داده است.
مثلا وقتی شما در پیوست دوم برجام وضعیت تعهدات اروپایی و وضعیت ایران و اروپا را در چشم‌انداز آینده می‌بینید، بدین مضمون نوشته شده که سرمایه‌گذاری اروپاییان در ایران، موضوع بازرسی کشتی‌ها، موضوع بانک، موضوع خرید نفت و... امکان‌پذیر خواهد بود. درواقع اروپایی‌ها در این پیوست بیان نکردند ما کاری را انجام می‌دهیم بلکه قید کرده‌اند مانع از انجام این کارهای ذکرشده نمی‌شویم. یعنی برجام برای آنها فهرست کارهایی که بناست انجام دهند، نیست؛ بلکه فهرستی از کارهایی است که بنا دارند ممانعت نکنند. دقیقا بنا بر این تعریف است که اروپایی‌ها می‌گویند «در برجام 3 کشور عضو تروئیکا تنها طرفی هستند که به‌صورت کامل به تعهدات خود پایبند بوده‌اند و حتی در ماجرای چالش بین آمریکا و ایران به تعهدات اولیه خود پایبند مانده‌اند»، خب چرا چنین حرفی می‌زنند؟ چون قرار بود یک‌سری کارها را انجام ندهند! و انجام ندادند.
چرا چنین اتفاقی افتاد؟ چرا ایران در مقابل تعهدات سنجش‌پذیر مشخص خود از طرف مقابل به جای یک‌سری اقدام ایجابی و عملی، یک‌سری تعهدات حقوقی، یک‌سری مصوبه و امضا را تقاضا کرده؟
دلایل متعددی می‌تواند داشته باشد، ازجمله اینکه طرف‌های ایرانی نمی‌دانستند چه چیزی می‌خواهند، بنابراین برای آنها راحت‌تر بود موانع پیش‌رو را فعلا بردارند یا اینکه طرف ایرانی تصور می‌کرد تنها راه فشار آوردن به طرف مقابل همین قواعد حقوقی است. اما در عمل اتفاقی که رخ می‌دهد خلاف تصورات طرف ایرانی است. در این شیوه طرف مقابل سعی می‌کند انتفاع شما را از طرق دیگر محدود کند، مثلا با توجه به اینکه می‌داند زنجیره نیاز شما شامل فروش نفت، انتقالات کشتی، بیمه آن و موضوع بانک است تا درنهایت به یک نتیجه‌ای برسید، در یکی از قسمت‌ها تعهد خود را متناسب با تعریف خود قدری تضعیف می‌کند تا بگوید من بقیه کارها را انجام می‌دهم و این یک مورد را با تعریف خودم انجام دادم و این کار من خلاف برجام نیست.
درنهایت در کل زنجیره، انتفاع شما کاهش می‌یابد. چون شما به کلیت برجام وابستگی دارید. به‌عبارت دیگر در برجام یک «فرآیند سنجش‌پذیری جداگانه» از طرف مقابل در‌مقابل «فرآیند جدای سنجش‌پذیری» از عملکرد شما قرار داده نشده است تا به‌عنوان مثال مشخص باشد با عدم اجرای تعهد شماره یک شما هم یک تعهد متناظر را انجام نمی‌دهید و البته با چنین اقدامی کل سیستم و توافق توسط شما از هم نمی‌پاشد، بلکه بخشی از آن از بین می‌رود، از این مساله بدتر چون امروز ایران به کلیت توافقنامه وابستگی دارد، ناچار است از این موضوع چشم‌پوشی کند تا اصل توافقنامه از بین نرود.
بنابر سخنان شما طرف مقابل در برجام می‌تواند متناسب با تعریف خود یک بخشی از تعهدات خود را در تضعیف و درنهایت انتفاع ما از برجام کاهش دهد. در این چرخه ما نیز چاره‌ای جز پذیرش این موضوع نخواهیم داشت، برای اثبات استدلالی که در این رابطه دارید مثال مشخصی هم وجود دارد؟
بله، مثال بارز این موضوع کاتسا است. کاتسا زیرساخت اعمال تحریم‌های جدید روی همان افراد یا نهادهای مشخص‌شده به‌دلیل تحریم‌های هسته‌ای بود، کاتسا به‌وضوح این قرائت طرف ایرانی از برجام را که نباید تحریم‌های برجامی و هسته‌ای به‌دلیل دیگری اعمال شود، نقض می‌کرد، اما طرف ایرانی به‌دلیل همین موضوعی که بیان کردم، هیچ چاره‌ای به جز اینکه بگوید کاتسا نقض فاحش برجام نیست، نداشت.
یکی از حالت‌‌های دیگری که به جز ایجاد فشار حقوقی توسط طرف‌های مقابل برجامی طرح می‌شود، بستن راه انتفاع ایران توسط کشورهای ثالث است، درمورد این موضوع چه تحلیلی دارید؟
مثالی اگر بخواهم در پاسخ به سوال شما بزنم، موضوع ارز پتروشیمی‌ها و قصه چین در زمستان 95 را می‌گویم که نهایت آن قاعده هرم و استقرار ناظران مبارزان با پولشویی ابوظبی در دبی بود. در این رخداد در اصل آمریکا کاری نکرده بود، اما ابوظبی در چارچوب مبارزه با پولشویی به شما فشار وارد می‌کرد و این فشار نمی‌توانست بدون هماهنگی آمریکا باشد چون ظرف یکی دو سال بعد این زیرساخت تبدیل به همان زیرساخت مشترک مبارزه با پولشویی شد که مابین عربستان، آمریکا و امارات برقرار شد.
بنابراین به دلایل متعددی می‌توان نشان داد در رویکردی که تعهدات طرف مقابل عدم سلب است و سنجش‌پذیری روی زمین ندارد، روش‌های متعددی می‌تواند برای فشار آوردن به شما از طرف مقابل برقرار شود، حتی این پروسه به فشار وارد آوردن خلاصه نمی‌شود، بلکه درنهایت موجب محدود کردن انتفاع اقتصادی شما از برجام خواهد شد. به‌عبارت دیگر اگر فلان مسئول ما می‌خواهد پرواز تهران-نیویورک برقرار شود، نباید خواسته او از طرف آمریکایی این باشد که تحریم‌هایی را که مانع برقراری پرواز تهران-نیویورک است، بردارد، بلکه فقط باید پرواز تهران-نیویورک را بخواهد. از طرفی چون شما عملا تعهدات حقوقی طرف مقابل را در چارچوب قانون داخلی خود آورده و به رسمیت شناختید، خیلی جاها یکباره می‌بینید نقش مشاور حقوقی طرف مقابل را ایفا می‌کنید. موضوع کاملا موضوع سیاست داخلی آن کشور است اما شما همواره خود را ناچار می‌بینید که متناسب با نیاز داخلی آن، خواسته‌های خود را کم و زیاد کنید که به آن چیزی که او می‌خواهد، برسید.
این خلاف کاری است که دیگران انجام می‌دهند. مثالی را که قبلا هم بیان کردم، دوباره اینجا می‌گویم؛ چین هنوز تحت تحریم آمریکاست و تحریم جدی‌ای که علیه چین اعمال شده، تحریمی است که جورج بوش پدر بعد از موضوع میدان تیان‌آن‌من علیه این کشور اعمال کرد که یکی از اجزای بسیار مهم آن امنیت همکاری‌های چندجانبه فناورانه با چینی‌هاست. تعجب می‌کنیم که تا همین دعوای اخیر هوآوی مهم‌ترین شریک راهبردی آمریکا در خیلی از محصولات فناورانه مثل اپل و... چین بود. این تحریم لغو نشده و چینی‌ها هم دنبال این نرفته‌اند که آن را لغو کنند بلکه به طرف آمریکایی می‌گویند شما می‌خواهید با ما کاسبی کنید، این مساله شماست که راهی در قانون خود پیدا کنید و برای ما اینکه تحریم را لغو می‌کنید، تعلیق می‌کنید یا تخفیف می‌دهید و یا هر کار دیگر مهم نیست، بلکه هدف کاسبی است.
این تحریم‌ها درباره چین لغو نمی‌شود اما آمریکایی‌ها استثنا (exception) به شرکت‌های مختلف آمریکایی‌ای می‌دهند که می‌خواهند در چین کار کنند و جالب اینکه بخش اصلی استثناهای صادره علیه چین در دوره بحران 2008 به بعد است، یعنی دوره‌ای که آمریکایی‌ها اولویت کار با چین روی میزشان بود اما به دلایل مسائل داخلی ناچار بودند قانون کشور خود را خم کنند تا از لابه‌لای این منافذی که ایجاد می‌شود با چینی‌ها کار کنند. اینها مربوط به دوره‌های قبلی و کلیت موضوع تعهد عدم سلب در‌مقابل تعهد ایجابی است.
با توجه به توضیحاتی که مطرح کردید، در دوره جدید حتی درصورت بازگشت آمریکایی‌ها به لحاظ حقوقی به برجام امکان انتفاع کامل ما از این قرارداد حتی در حد انتفاع هشتم می2018 وجود دارد؟
نکته جدی‌تر درباره دوره جدید است. فرض کنید ایران با آمریکا به یک توافق مجدد (با هر تعریفی) برسد که تعهد طرف مقابل مجدد یک‌سری قاعده و قانون باشد. در چنین حالتی به‌طور طبیعی اتفاقی که می‌افتد بدین شرح خواهد بود. با توجه به اینکه جهان قدرت بازاعمال تحریم‌های آمریکا را در دوره تحریم‌های جدید (ایام پس از اردیبهشت 97) درک کرده است و امروز می‌داند خزانه‌داری با چه سرعت و نفوذی می‌تواند تحریم‌های خود را علیه ایران مجدد اعمال کند، حتی اگر آمریکا متعهد به درنظر گرفتن یک فرصت و بازه زمانی برای خروج شرکت‌ها از ایران پس از اعمال اسنپ‌بک در بازه‌های چندماهه (مثلا 180 روزه) هم باشد، شرایط برای همکاری‌های بین‌المللی و حضور شرکت‌ها در ایران بسیار سخت خواهد بود.
دقت کنید شرکت‌های جهان دیده‌اند که آمریکا با چه سرعتی می‌تواند تحریم‌های تعلیق‌شده را برگرداند، لذا امروز اگر تحریمی لغو شود این دست شرکت‌ها حضور در بازار ایران را با توجه به تجربه قبلی پرریسک می‌دانند و امیدواری به اینکه آنها دوباره و بدون نگرانی از بازگشت ناگهانی تحریم‌ها به ایران بازگردند، بسیار سخت خواهد بود. نهایتا در این بازه اتفاقی که خواهد افتاد همکاری‌های 180 روزه با ایران است و نه بیشتر.
این مساله حتی شامل زیرساخت‌های تجاری هم می‌شود یعنی اعم از کارگزاری و... . به‌عبارت بهتر شما انتفاعی که به دست می‌آورید وقتی یک‌بار دنیا درک جدیدی از توان بازاعمال تحریم‌های آمریکا پیدا کرده، خیلی محدودتر از دوره قبلی است.
نکته دیگری که باز از این مهم‌تر است، در ایامی که تحریم‌های آمریکا علیه ایران اعمال شده، به‌دلیل تحریم‌ها آمریکا توانسته کارها و برنامه‌هایی را در منطقه پیش ببرد که مهم‌ترین آن طرح ابراهیم است. در این قصه درنهایت ظرف یکی دو سال دسترسی به خیلی از ارزهای متصل به دلار در منطقه دچار مساله می‌شود. مثلا در دوره قبلی تحریم‌ها با علم به اینکه دوره تخفیفی بوده باز هم بیش از 75درصد انتقالات مالی ایران از طریق صرافی و از طریق درهم انجام می‌شد. در دوره جدید دلیلی وجود ندارد که شما همان دسترسی را از طریق درهم داشته باشید. لذا حتی اگر بازگشت آمریکا را به برجام براساس تعدادی قاعده و قانون تلقی کنیم، برای به دست آوردن حتی انتفاعی در حد هشتم می2018 خیلی موانع پیش‌رو است.
نکته دیگر این است که حتی اگر آمریکا تحریم‌ها را لغو کند و کنگره توبه کند، مساله ابدا حالت حقوقی نیست بلکه وقتی روی زمین توان و قدرت اعمال تحریم، قاعده آن، دانستگی آن، تجربه آن وجود دارد، همه قاعده روز بعد به لحاظ حقوقی در شورای‌عالی قابل اجراست. چه کسی در این شک دارد؟ به همین خاطر اساسا داشتن رویکرد حقوقی به بازگشت آمریکا به برجام ما را خیلی دور از انتفاع هشتم می2018 قرار می‌دهد.
خب اینجا ممکن است این گزاره مطرح شود که در بازگشت حقوقی آمریکا به برجام راه نفسی باز می‌شود و ممکن است وضعیت بهتر شود، این گزاره را چگونه ارزیابی می‌کنید؟
این راه نفس پایدار نیست، یعنی شما یک موج اولیه در این بازگشت حقوقی دارید که از جنس جابه‌جایی منابع بانک مرکزی است و بعد قرارداد نفتی قابل ذکری نمی‌توانید به جز تک‌محموله‌ای ببندید و همیشه آن هم درمعرض بحث است که چطور باشد و ریسک تحریمی را چه کسی بردارد. به جایی می‌رسید که مجدد همه ریسک‌های اسنپ‌بک به دوش شما می‌افتد، مانند وضعیتی که در سال 96 و 97 دیدیم و یک‌بار تجربه کردیم. نکته بعدی که از همه اینها بدتر است اینکه برجام معامله‌ای برای فاصله از نقطه گریز هسته‌ای در‌مقابل محافل تحریمی است و در این جمله یک امر مهم قرار دارد. مادامی‌که زمان بازاعمال تحریم‌های آمریکا از فاصله شما به رسیدن به گریز هسته‌ای کمتر باشد، همیشه طرف مقابل انگیزه دارد و آمادگی دارد زیر این بازی بزند و این بازی را جمع کند. همان کاری که ترامپ کرد و شما وارد دوره‌های تخفیف و تحریمی می‌شوید که دائما دوره‌های تخفیف کوتاه‌تر و دوره تحریم بلندتر است.
یعنی الان حتی به لحاظ فنی 180 روز قبلی برای بازاعمال تحریم نیاز نیست. در این چارچوب شما این‌بار که فرض کنیم طرفین به توافق برگشتند، البته ایران خارج شد چون ایران ذیل ماده 37 و 38 عمل می‌کند اما طرفین به تعهدات خود برگشتند، بارها و بارها پیش می‌آید که نیازمند استفاده از ماده 36 و 37 خواهید شد و این واضح است. وقتی رویه تعریف کردید که هر بار بازگشت طرف مقابل به تعهدات از جنس حقوقی باشد، عملا خارج شدن و داخل شدن هزینه‌ای برای طرف مقابل ایجاد نمی‌کند و هر بار چون این رویه را ایجاد کردید، این انتظار وجود دارد که در مقابل هر بار رفتار مثبت حقوقی طرف مقابل، شما نیز به سر نقطه اول در ماده 36 و 37 برگردید، یعنی عملا همین استفاده بسیار محدودی را که از ظرفیت ماده 36 و 37 در این دوره انجام شد، نمی‌توانید استفاده کنید.
به همه این دلایل داشتن تعریف صرفا حقوقی از بازگشت آمریکا به برجام یک خطای راهبردی است، یعنی این جمله که رئیس‌جمهور عنوان می‌کند در حد یک ساعت آمریکایی‌ها می‌توانند تعهدات خود را انجام دهند، خیلی با واقعیت فاصله دارد.
طبیعتا امکان تغییر متن برجام وجود ندارد و باید براساس برجام و ساختار آن به‌دنبال راه‌حلی برای موضوع کاتسا بود. این راه‌حل از نظر شما چیست؟ و چگونه می‌تواند منافع ما را در آینده تامین کند؟
فرض کنیم موضوع داخلی آمریکایی‌هاست و فرض می‌کنیم قاعده حقوقی وجود دارد اما تصور این موضوع که رفع یک‌ساعته تحریم‌ها امری است به نفع منافع ملی ایران، خیلی با واقعیت فاصله دارد. اما راه‌حل چیست؟ برجام نوشته شده و متن آن را نمی‌توان تغییر داد. هر نوع تلاش برای تغییر متن برجام هم این حق را برای طرف مقابل ایجاد می‌کند که می‌گوید من هم می‌خواهم تغییراتی در متن برجام ایجاد کنم و تازه مشکل جدید شروع می‌شود. این عرض من بدین معنا نیست که برجام خوب است و یا بد بلکه برجام امری است که پیش از این رخ داده و به‌عنوان برهه و نقطه بدان ارجاع می‌دهیم. راهی که به نظر می‌رسد این است که قاعده بازگشت ذیل بند 36 و 37 برای ایران و قاعده بازگشت آمریکا از خارج برجام به داخل برجام به نحوی تعریف شود که ایران دچار این ریسک‌ها نشود.
بدون تغییری در متن برجام به این معنا که ایران تعریف خود را از تعهد حقوقی متقابل به تعهد حقوقی طرف مقابل با انتفاع سنجش‌پذیری تغییر دهد. یعنی شما برای من معافیت جدید صادرات نفت ایجاد می‌کنید، من می‌خواهم در این معافیت صادرات نفتم به این عدد، مثلا 2.3 میلیون بشکه نفت در روز برسد. البته ممکن است بگویند احتمال دارد از شما نفت نخرند یا شما نتوانید صادر کنید. این که به طرف آمریکایی برنمی‌گردد. برای آن هم راه وجود دارد یعنی این‌طور نیست که به‌راحتی این قاعده رها شده باشد. اگر درباره مبادلات بانکی صحبت می‌کنیم، تعریف از چشم‌انداز بعد از مبادلات بانکی را می‌توان در همین قاعده موجود در برجام به نحوی در سطح قواعد تغییر دهیم که منجر به متغیرهای سنجش‌پذیر هم شود بدون اینکه تغییری در اصل برجام رخ دهد. فرض کنید درباره اثر پی‌نوشت 16 از پیوست دوم برجام بر محدود شدن انتفاع ایران صحبت می‌کنیم.
اثر بسیار تقویت‌شده این ابهامی که اکنون در این پی‌نوشت وجود دارد در دوره جدید تخفیف احتمالی تحریم، جایی از برجام محدود نشده که مابین اف‌آی‌یو ایران و فین‌سن آمریکا درباره تعریف نکاتی که در داخل این پی‌نوشت آمده، قاعده‌گذاری شود و این محدودیتی برای برجام ایجاد نمی‌کند و نیاز به تغییر برجام ندارد ولی خیلی چیزها را تغییر می‌دهد. درواقع بدون تغییر در برجام می‌توان راه‌حل‌های مختلفی را از مسیرهای مختلفی نشان داد و روی میز گذاشت که منجر به این شود تا تعهدات طرف مقابل سنجش‌پذیر باشد.
بنابر قاعده پیشنهادی شما، آمریکایی‌ها انگیزه لازم برای بازگشت به برجام بدون تغییر متن آن را دارند؟
من الان نمی‌خواهم درباره این صحبت کنم، زمان به نفع چه کسی یا کدام کشور است اما حتی در قاعده معرفی‌شده که الان ارائه می‌کنم، راه‌حلی وجود دارد تا قاعده اجرای آن برای طرف آمریکایی به‌مراتب نسبت به اجرای بندهای مبهم اقتصادی برجام پذیرفتنی‌تر و قابل دفاع‌تر باشد. لذا کف موضوعی که منجر به انتفاع معقول حداقلی ایران از بازگشت آمریکا به برجام می‌شود، از جنس تعریف مجموعه‌ای از اهداف سنجش‌پذیر بر تعهدات طرف مقابل است و می‌شود این اهداف را به نحوی تعریف کرد تا برای طرف مقابل نه‌تنها محدودکننده نباشد بلکه خواستنی هم باشد. خیلی خطرناک است و خیلی خطای راهبردی بزرگی است، اگر ما قاعده خود درباره بازگشت آمریکا به برجام را صرفا حقوقی تعریف کنیم.
تنها راه تنظیم رابطه ایران با چین، روسیه، اروپا و هند برجام نیست اما اگر می‌خواهیم در این چارچوب نگاه کنیم که برخی از دوستان وزارت خارجه یا دوستان نهاد ریاست‌جمهوری این‌چنین فکر می‌کنند، در این قاعده هم این خطای بازگشت حقوقی آمریکا به برجام و تعریف حقوقی کردن از آورده آمریکا در بازگشت به برجام، مانع از تنظیم روابط اینها با سایر دول است در این چارچوبی که دولت بدان اعتقاد دارد. لذا به همه این دلایل ما در مقابل فرصت مهمی هستیم و باید نسبت به آن کنش ایجابی فعال داشته باشیم و اینکه فکر کنیم هرچه طرف مقابل روی میز ما می‌گذارد و خواسته او است و به‌عنوان امتیاز به ما می‌فروشد، درواقع باید بپذیریم با انتفاع ما درنهایت در تضاد است. آنچه مردم ایران و کشور ایران می‌خواهد تغییر چند امضا نیست بلکه انتفاع اقتصادی و خروج کشور از این تونل کاهش پیاپی و سالانه درآمد سرانه است.