مقدمه

حساب ذخيره ارزي در برنامه هاي سوم و چهارم با دو وظيفه ‹ثبات‌بخشي به بودجه در مواقع كاهش درآمدهاي نفتي و جلوگيري از آسيب‌رساندن شوك‌هاي نفتي به تعادل اقتصاد كشور› و ‹پس‌انداز بخشي از درآمد حاصل از نفت براي نسل‌هاي آينده با تبديل درآمدهاي نفتي به سرمايه گذاري مولد›، به تصويب رسيد و از سال 1380 آغاز به كار كرد اما در عمل با هدف تسريع در اجراي طرح‌هاي عمراني و رفع برخي مشكلات اعتباري بودجه سنواتي، 90 درصد منابع حساب ذخيره ارزي توسط دولت هزينه شد و تنها 10 درصد منابع صندوق به صورت تسهيلات به بخش غيردولتي (شامل بخش هاي شبه دولتي) پرداخت شد (مركز پژوهش هاي مجلس، شماره مسلسل: 12424، 1391). 

با استفاده از تجربه ناموفق حساب ذخيره ارزي، ساختار صندوق توسعه ملي در برنامه پنجم توسعه به گونه اي طراحي شد كه موجوديت حساب ذخيره ارزي فقط براي تعادل بخشي به بودجه عمومي كشور و حفظ ثبات آن تداوم يابد و به منظور تبديل بخشي از درآمدهاي حاصل از نفت، به منابع و سرمايه‌‌هاي زاينده اقتصادي صندوق توسعه ملي تاسيس شود. (همان) هرچند با توجه به نقاط ضعف حساب ذخيره ارزي اساسنامه متقني براي صندوق توسعه ملي طراحي شد، اما استفاده دولت از منابع صندوق بلافاصله پس از ايجاد آن آغاز شد[1] و نشان داد كه تصويب قانونِ خوب، به تنهايي براي تضمين عملكرد موفق صندوق كافي نيست. قسمت اول اين يادداشت به بررسي چند چالش پيش روي عملكرد موفق صندوق توسعه ملي پرداخته و در قسمت دوم برخي الزامات موفقيت صندوق توسعه ملي ارائه شده است.

الف- مشكلات پيش روي صندوق توسعه ملي

1.      چالش بين منافع حال و آينده (عدم اطمينان از آينده)

مهمترين چالش پيش روي صندوق توسعه ملي، عدم اطمينان نسبت به رسالت و شرح وظيفه آن است.  صندوق به منظور خارج كردن بخشي از عوايد نفتي از بودجه عمومي و همچنين تبديل آن به اشكال ديگري از ثروت براي حفظ سهم نسل های آینده تشكيل شد، اما قاطبه نمايندگان مردم در مجلس هنوز اين اطمينان را ندارند كه اگر عوايد نفتي امروزه در حوزه نمايندگي آنها مصرف نشود در آينده سهم آنها از اين منابع حفظ خواهد شد. عدم اطمينان به داشتن سهم مناسب از عوايد نفتي در آينده، نمايندگان را به استفاده كنوني از عوايد نفتي سوق مي دهد. چالش بين منافع احتمالي بلند مدت (كه شامل منافع نسل آينده نيز خواهد شد) و منافع قطعي نسل حاضر يكي از مسائلي است كه عملكرد موفق صندوق توسعه ملي را با خطر مواجه مي سازد. علاوه بر اين، رئيس قوه مجريه اي كه دولت را در دست دارد نيز مطمئن نيست كه اگر امروزه از عوايد نفتي انباشت شده در صندوق توسعه ملي در جهت رتق و فتق امور كشور استفاده نكند در آينده استفاده مفيدتري از اين منابع صورت گيرد. 

البته لازم به ذكر است با توجه به عدم اطمينان ساختاري در اقتصاد ايران ترجيح منافع كوتاه مدت بر بلند مدت، تصميمي عقلايي است و تغيير اين ترجيح نيازمند تقويت اطمينان به ساختار اقتصاد ايران است.

2.      چالش بين تداوم قدرت سياسي و منافع بلند مدت

بسياري از سياستمداران حاكم ترجيح ميدهند با خرج كردن بيشتر از منابع عمومي بقاي خود در حكومت را تداوم بخشند و براي اين منظور استفاده فوري از عوايد نفتي انباشت شده در صندوق توسعه ملي بهترين فرصت است. شخصي بودن قدرت در ايران و عدم تعهد به حزب مشخص، سياست مداران را به سمت تداوم بقاي خود به قيمت به خطر انداختن منافع بلند مدت سوق مي دهد. ساختار انتخابات مجلس و رياست جمهوري كنوني نيز افراد را به اقدامات فردي و به دور از مكانيسمهاي حزبي تشويق مي كند به گونه اي كه منافع سياستمداران با تلاش هاي فردي بيشينه مي شود.

3.      چالش بين تصيمات بلند مدت و ساختارهاي كوتاه مدت

آيين نامه داخلي مجلس و ساز و كار راي گيري در مجلس به گونه اي است كه فضا براي اخذ تصيمات كوتاه مدت فراهم تر از تصميمات بلند مدت است. در نتيجه نهادهايي مانند صندوق توسعه ملي كه نيازمند حمايت از جانب ساختارهاي بلند مدت هستند همواره در معرض آسيب پذيري از طريق تصميمات كوتاه مدت هستند. درج اساسنامه صندوق در برنامه توسعه، تغيير آن را نيازمند دو سوم راي ساخته اما در سال هاي گذشته به راحتي اين حد نصاب براي تغيير در اساسنامه فراهم شده و حد نصاب مذكور نتوانسته اساسنامه صندوق را از تغيير مصون نگه دارد. غلبه تصميمات كوتاه مدت بر بلند مدت به گونه اي است كه حتي نمايندگان اعتمادي به درايت هيات امنا صندوق نداشته و در سال هاي برنامه پنجم همواره اختيارات قانوني هيات امنا با قوانين مجلس مخدوش شده و در نتيجه پاسخوگيي هيات امنا نيز زير سوال رفته است. 

4.      چالش بين كارايي و نابرابري منطقه اي

مكانيسم طراحي شده براي صندوق توسعه ملي به گونه اي است كه هر طرح براي دريافت تسهيلات از صندوق نيازمند توجيه فني، اقتصادي، مالي و تاييد اهليت متقاضي توسط يك بانك عامل است (جزء 3 بند ي).  از آنجا كه شرايط  اوليه مناطق و استان هاي مختلف كشور يكسان نيست و استان هاي برخوردار توان بيشتري براي ارائه طرح هاي پر بازده دارند، نمايندگان استان هاي محروم تر همواره در پي نقض قوانين رقابت و ارفاق به مناطق ضعيف تر براي جذب بيشتر منابع خارج از قواعد كارايي هستند. ( تبصره (3) بند (ي) اساسنامه صندوق به رعايت توازن منطقه اي اشاره كرده ولي انتظارات مناطق محروم با توصيه به صندوق توسعه برآورده نمي شود.)  

5.      چالش بين صنايع ارز بر و صنايع نيازمند ريال

اعطاي تسهيلات صندوق فقط به صورت ارزي است (تبصره 2 بند ط) و هر چند بند (3) جزء (ي) اساسنامه، تاكيد دارد منابع مورد نياز طرحهاي سرمايه‌گذاري بخش كشاورزي، آب و منابع طبيعي با سود انتظاري كمتر در اختيار سرمايه‌گذاران اين بخش قرار گيرد اما گروهي از نمايندگان با اين استدلال كه برخي فعاليت ها در كشور همانند مسكن و كشاورزي، چندان نيازمند ارز نبوده بلكه نيازمند ريال است به اين باور رسيده اند كه سهم آنها از منابع صندوق پرداخت نمي شود و در نتيجه در پي تبديل منابع ارزي صندوق به ريال و توزيع آن بين گروه هاي مورد نظر هستند.

6.      چالش بين نيازهاي ضروري بودجه و ملاحظات بلند مدت توسعه

شرايط دخل و خرج دولت در ايران به گونه اي است كه همواره مخارج آن بيشتر از درآمد است. در نتيجه دولتي كه ناتوان از كاهش هزينه ها و ايجاد منابع جديد است و تعهدات، وعده ها، اقدامات توسعه اي و حتي اقدامات حاكميتي بر زمين مانده دارد،  به هر طريق در پي استفاده از منابع انباشت شده در صندوق خواهد رفت. در نتيجه مفاد تبصره (1) بند (ط) اساسنامه صندوق مبني بر ممنوعيت استفاده از منابع صندوق براي اعتبارات هزينه‌اي و تملك دارائيهاي سرمايه‌اي و بازپرداخت بدهيهاي دولت همواره چالش بر انگيز خواهد بود و دولتمردان با اين سوال مواجه اند: "در شرايطي كه كشور نيازمند است چه ضرورتي براي سپرده گذاري منابع ارزي و يا حتي سرمايه گذاري آنها در بازارهاي پولي و مالي خارجي است؟". تحريم هاي نفتي و تحت فشار قرار گرفتن بودجه دولت از اين محل نيز انگيزه هجوم به منابع صندوق را به بهانه تحريم ها تشديد كرده است.

7.      چالش بين الزامات تخصيص كاراي منابع و ملاحظات سياسي

جزء (4) بند (ط) اساسنامه صندوق سرمايه‌گذاري در بازارهاي پولي و مالي خارجي را در زمره مصارف صندوق بر شمرده است. هرچند ممكن است اين هدف با الزامات تخصيص كاراي منابع صندوق سازگار باشد اما همواره خروج ارز از كشور و سرمايه گذاري آن در كشورهاي خارجي به ويژه غربي موضوعي چالش برانگيز و مغاير منافع سياسي كشور قلمداد شده است.

8.      چالش بين ارائه تسهيلات به بخش خصوصي و مخدوش شدن فضاي كسب و كار

هدف اصلي صندوق توسعه ملي ايجاد صنايعي سودآور با مالكيت و مديريت بخش خصوصي است. اين هدف در شرايط رونق اقتصادي و محيط كسب و كار مناسب تحقق مي يابد. در شرايطي كه اقتصاد كشور در موقعيت ركود تورمي قرار گرفته و شاخص هاي اساسي از جمله نرخ ارز پرنوسان وغير قابل پيش بيني است، انتظار شكل گيري سرمايه گذاري جديد از طرف بخش خصوصي عاقل دور از انتظار است. به نظر مي رسد عدم استفاده از تسهيلات صندوق توسعه ملي و عملكرد كم اين صندوق در ارائه وام ناشي از ضعف اساسنامه صندوق يا ساز و كار طراحي شده براي اخذ تسهيلات نيست بلكه فضاي حاكم بر اقتصاد كشور به گونه اي است كه نه تنها ايجاد صنعت جديد مقرون به صلاح نيست بلكه صنايع موجود نيز عمدتا زير ظرفيت خود كار كرده و يا در شرف تعطيلي هستند.

9.      چالش بين سپردن وظيفه اعطاء تسهيلات به بانك ها و توانايي بانكهاي 

طبق اساسنامه صندوق پرداخت تسهيلات از محل منابع صندوق بدون تأييد توجيه فني، اقتصادي، مالي و اهليت متقاضي توسط بانك عامل امكان پذير نيست و ارزيابي گزارشهاي توجيه فني، اقتصادي و مالي و احراز كفايت بازدهي طرحهاي سرمايه‌گذاري با لحاظ عامل خطرپذيري، به ميزاني كه از نرخ سود تسهيلات مورد انتظار اعلام شده توسط هيأت امناء كمتر نباشد به عهده بانك عامل و به مثابه تضمين بانك عامل در بازپرداخت اصل و سود تسهيلات به صندوق است. سپردن اين وظيفه بر دوش بانك هاي عامل در شرايطي است كه عمده بانك ها از توان كارشناسي كافي براي اين كار برخوردار نيستند و در نتيجه در تضمين كردن طرح ها دچار ترديد شده و در عمل ارائه تسهيلات از صندوق كند خواهد شد. علاوه بر اين، نظام بانكي كشور در بسياري از فعاليت ها كه ممكن است مزيت نسبي كشور و يا نيازهاي توسعه اي كشور باشد اما ريسك بالايي دارد ورود نخواهد كرد و اينگونه فعاليت ها از چرخه دريافت تسهيلات از صندوق توسعه حذف خواهند شد. 

علاوه بر اين، در شرايطي منابع ميليارد دلاري صندوق توسعه ملي در اختيار بانك هاي عامل قرار مي گيرد كه سرمايه هاي اين بانك ها به زحمت به نصف اين رقم مي رسد و درنتيجه تضمين اين بانك ها براي ضمانت بازپرداخت وام ها از اساس زير سوال است.

ب-  الزامات موفقيت صندوق توسعه ملي

1.      لزوم روشن كردن ماهيت حقوقي صندوق

در مقدمه ماده (84) قانون برنامه كه در حكم اساسنامه صندوق است تصريح شده: ‹اموال و دارايي‌هاي اين صندوق متعلق به دولت جمهوري اسلامي ايران مي‌باشد›. اما در جزء (6) بند (ي) اساسنامه ‹صندوق در امور اداري، استخدامي، مالي و معاملاتي تابع اين اساسنامه و قوانين مؤسسات و نهادهاي عمومي غيردولتي و سياستهاي پولي و ارزي دانسته شده است›. به نظر مي رسد اين دو حكم در اساسنامه متناقض است و ماهيت حقوقي صندوق توسعه ملي را مشخص نمي كند.

2.      لزوم تعيين نقشه راه براي صندوق با تدوين استراتژي توسعه صنعتي كشور

استفاده بهينه از منابع صندوق توسعه ملي نيازمند تخصيص آن بر اساس ‹برنامه راهبردي توسعه صنعتي كشور› است و بدون چنين برنامه اي ارائه تسهيلات صندوق فاقد جهت گيري مشخص و بدون هدف خواهد بود. نحوه پرداخت فعلي منابع صندوق بيشتر متكي به نظرات كارشناسي بانك ها و صندق توسعه است و از حمايت يك برنامه جامع راهبردي كه مورد وفاق مقامات سياسي نيز باشد، محروم است. در برنامه راهبردي توسعه صنعتي كشور لازم است ماموريت صندوق براي توسعه همه جانبه صنايع مشخص با در نظر گرفتن ارتباطات پسيني و پيشيني آنها و تامين سرمايه در گردش و كمك به بازاريابي صادراتي مد نظر قرار گيرد. وجود چنين برنامه اي مي توند نقشه حركت صندوق را فراهم نموده و در پايان هر دوره مي توان ارزيابي موفقيت صندوق در ارتقاء صنعت مورد نظر را ارزيابي كرد.

3.      لزوم پوشش نوسان نرخ ارز براي تشويق سرمايه گذاري ارزي منابع صندوق

يكي از مشكلات اساسي دريافت كنندگان تسهيلات ارزي در ايران، افزايش نرخ ارز از زمان پرداخت تسهيلات تا زمان بازپرداخت اقساط است. شوك هاي شديد ارزي در ايران سبب شده بسياري از اقساط ارزي معوق شود و مشتريان در خصوص بازپرداخت اقساط با مشكل مواجه شوند. بر اساس نظامنامه صندوق توسعه ملي، پيش بيني ساز و كار لازم براي پوشش ريسك ناشي از نوسانات نرخ ارز و ارائه مشاوره و راهكار به متقاضي دراين زمينه بر عهده بانك عامل است. اما امكان كاربرد ابزارهاي متداول پوشش ريسك نوسان نرخ ارز در دنيا، براي بسياري از بانك ها ميسر نيست. در نتيجه الزام بانك ها به پذيرش ريسك نوسانات نرخ ارز بدون فراهم شدن زمينه هاي لازم، سبب عدم تمايل آنها به اعطاء تسهيلات صندوق توسعه ملي مي شود.

در نتيجه با شرايط كنوني اقتصاد ايران كه مملو از عدم اطمينان بوده و امكان برنامه ريزي بلند مدت را  براي فعالان اقتصادي دشوار مي كند، لازم است صندوق توسعه ملي در تاسيس شركت هاي بيمه اي با هدف پوشش نوسان نرخ ارز فعال شده و از طريق راهكار منطقي و علمي آن كه همان تقويت نظام بيمه اي كشور است، براي سرمايه گذاران اطمينان لازم براي سرمايه گذاري ارزي فراهم شود.

4.      لزوم فعال شدن صندوق هاي ضمانت سرمايه گذاري و صادرات در مناطق كمتر توسعه يافته

از آنجا كه اخذ وثايق و تضمين از وظايف بانك هاي عامل بوده و بر اساس شرايط مصوب صندوق صورت مي گيرد، اگر بر اساس ملاحظات توسعه اي بنا باشد فعاليت خاصي در منطقه اي كمتر توسعه يافته گسترش يابد و يا صادرات محصول و خدمتي خاص رونق گيرد، لازم است وثايق آسانتري از مشتريان در برخي از مناطق اخذ شود، اما ريسك عدم بازپرداخت نبايستي متوجه بانك ها يا صندوق توسعه ملي شده بلكه ‹صندوق هاي ضمانت سرمايه گذاري› و يا ‹صندوق ضمانت صادرات› بايد مكلف به تضمين تسهيلات شوند.

توجه به اين نكته در اين بحث ضروري است كه حمايت از طرح هايي كه درمناطق كتر توسعه يافته انجام مي شود حتما بايد مستند به ‹نقشه جامع توسعه صنعتي كشور› و ‹مطالعات آمايش سرزمين› بوه و بدون چنين پشتوانه هايي عملا تخفيفات در نرخ سود يا آسانتر كردن وثايق تاثير چنداني در توسعه يافتگي مناطق مورد نظر نخواهد داشت.

5.      لزوم تعيين تكليف سرمايه گذاري ارزي (بدون تبديل به ريال) در بازارهاي داخلي 

جزء (2) بند (د) اساسنامه صندوق، يكي از وظايف هيات عامل را پيشنهاد موارد سرمايه‌گذاري در بازارهاي پولي و مالي بين‌المللي و داخلي به هيأت امناء دانسته اما جزء (4) بند (ط) آن مصارف صندوق را  منحصر در سرمايه‌گذاري در بازارهاي پولي و مالي خارجي كرده است در نتيجه لازم است تكليف سرمايه گذاري ارزي در  داخل كشور (بدون تبديل به ريال) در اساسنامه صندوق روشن شود.

6.      لزوم تشديد مجازات متقاضيان متخلف

به منظور تنبيه متخلفين و تنظيم قواعد تثبيت كننده بازار لازم است در خصوص آن  دسته از متقاضيان كه اطلاعات غير واقعي (از جمله صوري بودن قراردادها و زيادنمايي قيمت ها) به بانك هاي عامل ارائه مي دهند، همچنين منابع را خارج از موضوع قرارداد هزينه كرده و يا تسهيلات را به موقع بازپرداخت نمي كنند، مجازات هاي تنبيهي شديدي در نظر گرفته شود.

7.      لزوم تسهيل اعطاء وام به سرمايه گذاران خارجي در  ايران

جزء «5» بند «ط» اساسنامه صندوق، اعطای تسهیلات به سرمایه‌گذاران خارجی در ایران را با در نظر گرفتن شرایط رقابتی و بازدهی مناسب اقتصادی و رعایت اصل هشتادم قانون اساسی مجاز دانسته است. طبق این اصل گرفتن‏ و دادن‏ وام‏ یا کمک‌های‏ بدون‏ عوض‏ داخلی‏ و خارجی‏ از طرف‏ دولت‏ باید با تصویب‏ مجلس‏ شورای‏ اسلامی‏ باشد. در نتیجه طبق اساسنامه صندوق اعطای تسهیلات به سرمایه‌گذاران خارجی از طرف صندوق نیاز به مصوبه مجلس شورای اسلامی دارد. درحالی که اعطای تسهیلات از محل منابع صندوق به سرمایه‌گذاران ایرانی مطابق مفاد اساسنامه صندوق بدون نیاز به تأیید مجلس شورای اسلامی امکانپذیر است. 

به منظور تسهیل فرآیند اعطای وام به سرمایه‌گذاران خارجی در ايران مي تواند اعطای وام به شرکت‌هایی که در چارچوب قانون تشویق و حمایت از سرمایه‌گذاری خارجی ثبت شده‌اند مانند شرکت‌های ایرانی بدون نیاز به مصوبه مجلس باشد. در نتيجه صدر جزء «5» به‌معنای تصویب و اجازه مجلس و رعایت اصل هشتادم قانون اساسي است و درج عبارت ‹با رعايت اصل 80 قانون اساسي› در انتهای جزء زائد است. 

* میثم پیله فروش، عضو هيات علمي مركز پژوهشهاي مجلس شوراي اسلامي

 
[1]           براي نمونه نگاه كنيد به گزارش هاي شماره 23012871، 12246 مركز پژوهش هاي مجلس