به گزارش الف، گروه حقوقی اندیشکده شفافیت برای ایران، با انتشار گزارشی ضمن حمایت از تصویب طرح حمایت و تشویق مطلعین مفاسد اداری و اقتصادی در راستای ایجاد بستر حقوقی لازم برای گزارشگری تخلف در کشور، به بررسی نقاط قوت و ضعف این طرح مجلس پرداخت.

متن کامل گزارش این اندیشکده در ادامه آمده است:

1. مقدمه

طرح «حمایت و تشویق مطلعین مفاسد اداری و اقتصادی» با هدف کشف مصادیق و گلوگاه‌های فساد و اعلام آن به دستگاه‌های و نهادهای رسیدگی‌کننده  و نظارتی و مبتنی بر ماده 17 قانون سلامت اداری با کارویژه حمایت قانونی و تامین امنیت و جبران خسارت اشخاصی که تحت عنوان مخبر یا گزارش‌دهنده، اطلاعات خود را برای پیشگیری، کشف یا اثبات جرم و همچنین شناسایی مرتکب، در اختیار مراجع ذی‌صلاح قرار می‌دهند به رشته تحریر در آمده است.

همانطور که از مقدمه این طرح برمی‌آید، گرچه گزارشگری تخلف یا در اصطلاح سوت زنی در نظام حقوقی کشور ما امری مسبوق به سابقه بوده، اما همواره فقدان یک سازوکار منسجم و نگاه درست و کامل به گزارشگری تخلف موجب عدم کارآمدی و تحقق کامل این ابزار بسیار مهم در پیشگیری و کشف فساد در کشور بوده است. بر همین اساس این طرح با تکمیل نگاه حمایتی به وسیله افزودن نگاه تشویقی و طراحی یک سازوکار اجرایی مستقل تلاش کرده تا این نقیصه قانونی را در نظام حقوقی کشور مورد اصلاح و تامین قرار دهد و از این رو تلاشی بسیار ارزشمند و قابل‌تقدیر به شمار می‌آید.

اما در ادامه در یک بررسی اختصاری نقاط قوت و همچنین نقاط ضعف و چالش‌های احتمالی پیش روی این طرح به‌اختصار مورد تبیین قرار خواهد گرفت.

2.نقاط قوت

در مورد عدم تحقق کامل و صحیح گزارشگری تخلف به‌عنوان یکی از مهم‌ترین و پرکاربردترین ابزارهای پیشگیری و کشف فساد در نظام حقوقی ایران دلایل مختلفی را می‌تواند برشمرد اما آنچه به‌عنوان یکی از مهم‌ترین دلایل این نقصان قابل معرفی است، فقدان نگاه نهادی و عدم طراحی سازوکار منسجم جهت مدیریت، سازماندهی و سیاست‌گذاری در این رابطه است. به این معنا که گزارشگری تخلف تا پیش از این گرچه پیشینه‌ای هر چند فقیر در نظام حقوقی  و اجرایی کشور داشته و از طریق موارد مانند قانون سلامت اداری، سامانه‌های اعلام تخلف وزارت اطلاعات، قوه قضائیه و... در کشور شکل گرفته بود، اما به واسطه فقدان یک بانی مستقل با بسترهای اجرایی مشخص هیچ‌گاه جدی گرفته نشد و عملاً در میان اقشار جامعه نیز نهادینه نشد. می‌توان به این دلایل فقدان نگاه تشویقی و طراحی نظام حمایتی دقیق و قابل لمس را هم افزود. به این معنا که تا پیش از این گزارش تخلف نوعی وظیفه همگانی تلقی می‌شد که کفه ترازوی آن به سمت متهم سنگین بود و گزارش دهنده علاوه بر این‌که از جنبه تشویقی محروم بوده، حتی در مواردی که اثبات صحت اطلاعات به‌طور کامل محقق نمی‌شده، در معرض آفات متعدد و جدی قرار می‌گرفت.

اما این طرح را از این بابت که نگارندگان با اتخاذ رویکرد نهادی نسبت به گزارشگری تخلف و طراحی یک سازوکار اجرایی منسجم و نیز تعبیه نگاه تشویقی در کنار تدقیق و برنامه ریزی اجرایی برای نگاه حمایتی توانسته‌اند تا حد بسیار قابل قبولی بستر تحقق واقعی گزارشگری تخلف را فراهم آورند. با این توضیح که در این طرح تلاش شده تا با به‌کارگیری موارد ذیل بستر اجرایی گزارشگری تخلف محقق شود؛

-ایجاد شورایی برای سیاست‌گذاری و نظارت بر فرایند کلی تحقق گزارشگری تخلف
-طراحی دبیرخانه به‌عنوان بدنه اجرایی و پیگیری‌کننده
-کمک گرفتن از پتانسیل قضایی جهت رسیدگی به تخلفات
-پیش‌بینی یک سامانه جامع

علاوه بر این همانطور که بیان شد در این طرح ضمن تدقیق اقدامات حمایتی و طراحی اجرایی آن در ماده 5 تلاش شده تا در ماده 6 اقدامات تشویقی مطلوبی برای گزارش دهندگان تخلف طراحی شود که این موضوع می‌تواند کفه منفعت گزارشگری تخلف را برای افراد سنگین نموده و ریسک مخاطرات احتمالی آن را کاسته و در نتیجه تمایل افراد را به همکاری  در این نهاد بیافزاید.

از ظرافت‌های قابل تقدیر دیگر این طرح می‌توان به نگاه عملیاتی و تفصیلی آن در تعیین مقادیر عددی و... اشاره نمود. به این معنا که در این طرح مراجع رسیدگی‌کننده موظف به تقویم عددی تخلفات بوده و به‌دقت در یک طبقه‌بندی مشخص نسبت به آورده ای که از قبل کشف فساد به بیت‌المال برمی‌گردد تصمیم‌گیری شده است. به‌طور مثال بخشی از آن در ماده 6 با طراحی یک بازه منعطف جهت تشویق گزارشگران اختصاص‌یافته و بخشی دیگر از آن‌هم در ماده 10 جهت مسائل اجرایی تحقق مفاد طرح تخصیص‌یافته که ضمن نمایش نگاه جزئی و دقیق نگارندگان، انگیزه قانون‌گذار در تدوین یک طرح قابل‌اجرا را به نمایش می‌گذارد.

علاوه بر این یکی از تدابیر داهیانه طراحان در قسمت اخیر ماده چهار ذکر شده است که در آن از ایجاد نهاده های بسیط و گسترش ساختار اداری ممنوعیت به‌عمل‌آمده است. این موضوع نیز می‌تواند از مفاسد احتمالی پیشگیری کرده و نیز عدم تحمیل هزینه‌های گزاف به دولت را در پی دارد.

همچنین یکی از نقاط قوت این طرح توجه به محرمانگی ماهیت گزارشگران تخلف در راستای حمایت از آنان و جلوگیری از تهدیدهای احتمالی بوده و البته در ارتقاء این نگاه، نه تنها این محرمانگی به اطلاعات گزارش های واصله تسری داده نشده بلکه بر اساس تبصره ۲ ماده ۶ دولت، موظف است لیست مفاسد شناسایی‎شده را برای استحضار عموم در سامانه منتشر نماید.

3.نقاط ضعف و چالش‌ها

اما فارغ از نکات مذکور که جنبه‌های مثبت و نقاط قوت طرح را نشان می‌دهد، هر طرح قانونی در وهله اول می‌تواند با چالش‌هایی هم روبرو باشد که در ادامه به برخی از آن‌ها اشاره خواهد شد.

3-1. دامنه گزارشگران تخلف

گرچه نگارندگان طرح در ماده 2 تلاش کرده‌اند تا با اتخاذ یک نگاه گسترده تمامی نهادهای دولت به معنای عام کلمه یعنی حاکمیت و کارکنان آن را مشمول امکان گزارشگری تخلف قرار دهند و در تکمیل این گستره در بند (ه) ماده 1 تشکل‌ها و سازمان‌ها مردم‌نهاد و رسانه‌ها را هم به این جمع افزوده‌اند اما همچنان راه گذشته نظام حقوقی کشور را ادامه داده و از ظرفیت بزرگ مردم غافل شده است و یا حداقل به آن التفات مصرحی نداشته است. البته ممکن است در پاسخ به این اشکال، به تمهید ظرفیت سازمان‌های مردم‌نهاد اشاره شود و این ظرفیت را بستر عملیات مردم معرفی نمایند، اما باید گفت که با توجه به سوابق موجود ایجاد فرهنگ گزارشگری تخلف و راه‌اندازی این ظرفیت در عموم مردم نیاز به‌تصریح و تبیین اجرایی دارد. به این معنا که مطلوب بود نگارندگان ذیل مواد مرتبط با معرفی دامنه گزارشگران، یا بستری برای گزارشگری مستقیم مردم طراحی می‌نمود و یا اینکه سمن‌ها و رسانه‌ها را موظف به ایجاد بستری جهت دریافت گزارش‌های مردمی می‌نمود تا این نهادها به‌عنوان یک واسط و پالایه تصفیه گر، گزارش‌های مشخص و سالم را به واسطه یک الزام قانونی پیگیری و نسبت به آن اقدام نمایند.

3-2. تعریف گزارش‌های موثق

در بند ح ماده ۱ که تعریف گزارش موثق آورده شده اشاره‌ای به پارامترها و معیارهای گزارش موثق نشده و صرفاً تشخیص را بر عهده دبیر «شورای حمایت و تشویق مطلعین و شهود مفاسد اداری و اقتصادی» نموده است. بر همین اساس مشخص نیست که در فرایند رسیدگی به گزارش‌های واصله کدام‌یک از آن‌ها پیگیری خواهد شد و عبارت « تا حدی مورد وثوق تشخیص داده شده» می‌تواند کلیت فرایند گزارشگری تخلف را در هاله‌ای از ابهام فروبرده و طرح را در معرض تفسیرپذیری و تفوق سلیقه شخصی قرار دهد. ضمن اینکه در این طرح امکان اجرایی و یا فرایندی برای پیگیری گزارش‌ها نیز پیش‌بینی نشده است.

3-3. مبنای حمایت از گزارشگران تخلف

در ماده ۸ باید طراحان به‌جای گنجاندن شرط «ارائه اطلاعات صحیح» در جهت مشمول قرار گرفتن مطلعین، از عبارت «عدم سوءنیت» مخبران و مطلعان استفاده می‌شد؛ چرا که ممکن است با وجود حسن نیت ولی با توجه به فراخور قضیه اطلاعاتی در اختیار دبیرخانه شورا قرار گیرد که در نهایت کاشف به عمل آید اطلاعات مربوطه به طور دقیق صحیح نبوده و بنابراین حداقل افراد مطلع و مخبر از حمایت‌های سلبی نظیر عدم اخراج و عدم تهدید برخوردار گردند. تنها در صورت وجود سوء نیت و قصد مخبران برای انحراف تحقیقات می‌توان گفت که نه تنها از حمایت‌های پیش‌بینی شده در قانون منتفع نمی‌شوند؛ بلکه باید ضمانت اجرایی نیز برای تنبیه آنان در نظر گرفت.

3-4. ساختار شورای حمایت و تشویق مطلعین و شهود مفاسد اداری و اقتصادی

علاوه بر موارد مذکور یکی دیگر از چالش‌های جدی طرح را باید ماده ۳ آن دانست که به مانند همیشه و به تاسی از تجربیات ناموفق گذشته اقدام به تشکیل شورایی با ماهیت کاملاً حاکمیتی برای مبارزه با فساد کرده است. «شورای حمایت و تشویق مخبران و شهود اداری و اقتصادی» دارای ۷ عضو بوده که این افراد نماینده حاکمیت محسوب شده و هیچ فردی از بخش خصوصی و جامعه مدنی همانند سمن‌های مبارزه با فساد در آن جایی ندارد. درگذشته نیز شوراهای مشابه برای حمایت از مبارزه با فساد تشکیل شده که نه تنها توفیقی در این امر نداشته‌اند؛ بلکه روز به روز شاهد انباشت فساد در کشور و عدم کارآمدی این شوراها بوده‌ایم که کشور را در آستانه فساد سیستماتیک قرار داده است. به نظر می‌رسد تا زمانی که رویکرد حاکمیت نسبت به جامعه مدنی تغییر نکرده و از نگاه امنیتی به این تشکل‌ها خارج نشده و خواستار مشارکت آنان در فرآیند مبارزه با فساد نباشد، توفیقی در مبارزه با فساد نخواهیم داشت. لذا پیشنهاد می‌شود علاوه بر موارد مذکور اعضایی از سمن‌های مبارزه با فساد و همچنین رسانه‌ها در این شورا حضور یابند.