گروه تعاملی الف - محمدمنان رئیسی*:
آنچه طی این سطور تقدیم میشود پیشنهادی است در راستای تحقق عدالت اجتماعی و کاهش فاصله طبقاتی بین مناطق شمالی و جنوبی شهر تهران که البته فحوای این پیشنهاد قابل تسری به سایر کلانشهرهای کشور نیز می‌باشد. در شرایط حاضر که دولت درگیر مسائل کلان اقتصادی، امنیتی و غیره است و اغلب شهرداری‌ها نیز فاقد منابع کافی برای عمران و آبادی مطلوب مناطق کم برخوردار در مناطق جنوبی شهر هستند، بایستی بتوان با خلق منابع جدید و پایدار، اعتبار مالی لازم برای این مهم را فراهم نمود. یکی از این منابع بالقوه و البته مغفول، تجدید نظر در نحوه دریافت عوارض نوسازی سالانه توسط شهرداری‌ها مطابق با ماده 2 قانون نوسازی و عمران شهری مصوب سال 1347 شمسی است. طبق قانون مذکور، کلیه اراضی و ساختمان‌ها و مستحدثات واقع در محدوده قانونی شهر، مشمول عوارض سالانه معادل با یک درصد بهای آنها که طبق مقررات این قانون تعیین خواهد شد، می‌باشند. شهرداری‌ها مکلفند بر اساس مقررات این قانون عوارض مذکور را وصول کرده و منحصراً به مصرف نوسازی و عمران شهری برسانند.
همچنین مطابق با ماده 12 همین قانون «شهرداري‌هاي مشمول ماده 2 اين قانون مكلفند ظرف دو ماه از تاريخ انقضاءِ مهلت مقرر در ماده 10 مشخصات مودياني را كه نسبت به پرداخت عوارض املاك خود اقدام نكرده‌‌اند به مؤسسّات برق و گاز تسليم كنند و موسسات مذكور مكلفند با اعلام مهلت دو ماهه به مؤدي هر گاه مطالبات شهرداري تا انقضاءِ مهلت وصول نشود نسبت به قطع برق و گاز محل سكونت ملكي او اقدام كنند».
گرچه عوارض نوسازی، مشابه مالیاتی است که در کشورهای توسعه یافته با عنوان شارژ شهری از شهروندان دریافت میشود و سهم زیادی از منابع درآمدی آنها را تشکیل می‌دهد (گاها 30 تا 40 درصد) اما این عوارض در شهرداری‌های ایران و از جمله تهران سهم بسیار کمی دارد و فقط چیزی در حدود 2 تا 3 درصد است و همین امر سبب شده شهرداری ها در کلانشهرهای ایران که از این درآمد پایدار محروم بوده‌اند طی چند دهه اخیر برای تامین بودجه خود به سمت روش‌های غیر علمی دیگری نظیر تراکم فروشی بروند. در چند سال گذشته تلاش شده تا با رایزنی با سازمان های متولی، این عوارض به روز شود اما همچنان با شهرهای توسعه یافته فاصله زیادی داریم. به عنوان نمونه در دفترچه قیمت منطقه‌ای املاک منتشر شده برای اجرا در سال 1401، گران‌ترین قیمت ملک مسکونی در منطقة 1 شهر تهران (محله الهیه) قرار دارد که ارزش آن سه میلیون و سیصد و سی هزار تومان (یعنی کمتر از 5 درصد قیمت واقعی این منطقه) تعیین شده است. از سوی دیگر تناسبی میان عوارض دریافتی از شمال و جنوب شهر در ارتباط با ارزش ملک و همینطور خدمات و مزایایی که از آن بهره‌مند می‌شوند وجود ندارد. به عنوان نمونه در دفترچه قیمت منطقه‌ای، اختلاف قیمت گران‌ترین نقطة تهران تنها حدود سه برابر مناطق جنوبی شهر است در حالی که در واقعیت این نسبت بسیار بیشتر است و نیز عدد مطلق اختلاف آن بسیار قابل توجه است.
از همین رو، لازم است تا اخذ عوارض نوسازی به گونه‌ای ساماندهی شود که مناطق شمالی شهر که سرانه بسیار مطلوبتری در خصوص بهره مندی از مزایا و خدمات شهری دارند (گاها تا 6 برابر بیشتر از مناطق جنوبی شهر از خدمات شهری بهره مند هستند)، میزان به مراتب بیشتری نسبت به ساکنان مناطق کم برخوردار جنوبی پرداخت نمایند و سپس با توزیع عادلانه این درآمدها بتوان از نابرابری میان دو قطب شهر کاست. این در حالی است که در حال حاضر، تفاوت مبلغ عوارض سالانه بین مناطق جنوبی و شمالی شهر بسیار ناچیز است و این اختلاف به ازای یک سال، رقم ناچیزی در حد 300 تا 400 هزار تومان است. به نحوی که برای مثال، برخی مناطق جنوبی شهر مبلغ 300 هزار تومان و مناطق شمالی شهر که به مراتب از خدمات شهری بهتری برخوردار هستند مبلغ 500 تا 600 هزار تومان را به عنوان عوارض سالانه پرداخت می‌کنند که این اختلاف اندک چند صد هزار تومانی هیچ نسبت معقول و عادلانه ای با میزان اختلاف برخورداری شمال و جنوب شهر از خدمات شهری ندارد.
در راستای این مهم، موارد زیر جهت تکمیل و اجرای بهینه این پیشنهاد تقدیم می‌گردد:
- اولا لازم است به جای دفترچه سازمان امور مالیاتی، دفترچه قیمت مبنا در شهرداری ملاک عمل قرار گیرد و محاسبه عوارض بر اساس آن منظور گردد تا بتوان اختلاف واقعی میان شمال و جنوب شهر را لحاظ نمود. همچنین لازم است میزان عوارض، درصدی از ارزش واقعی ملک باشد. در این صورت اختلاف بین عوارض سالیانه پرداختی مناطق شمال و جنوب شهر که در حال حاضر بسیار اندک و در حد 300 تا 400 هزار تومان است، عادلانه‌تر و واقعی‌تر خواهد شد زیرا نسبتی از ارزش واقعی ملک خواهد شد و هر چه ارزش ملک بیشتر باشد عوارض آن نیز به صورت واقعی افزایش می‌یابد.
- ثانیا لازم است ساز وکارهایی تشویقی و تنبیهی برای اخذ عوارض به صورت مرتب (سالانه یا فصلی) اجرا نمود. مثلا ایجاد امکان بهره‌مندی از تخفیف در عوارض روزانه طرح ترافیک در کل سال یا تعداد روز مشخص برای پرداخت‌کنندگان؛ و یا رایزنی مدیریتی با ادارات ذکر شده در ماده 12 قانون عمران و نوسازی (نظیر ادارات برق و گاز و غیره) جهت ملزم کردن افراد به پرداخت عوارض خود به صورت منظم؛ و یا حتی رایزنی مدیریتی با بانک‌ها برای منوط کردن پرداخت وام و انجام برخی خدمات بانکی به پرداخت و تسویه کامل عوارض نوسازی.
اجرای این پیشنهاد علاوه بر آنکه سبب میشود از مناطق شمالی شهر عوارض عادلانه‌تری (متناسب با میزان بهره مندی آنها) دریافت شود و آن عوارض را صرف عمران جنوب شهر و کاهش فاصله طبقاتی نمود، سبب میشود جریان گردش سرمایه نیز از ساخت و سازهای با نگاه سرمایه‌ای در شمال شهر، تا حدودی به سمت ساخت و سازهای با نگاه مصرفی در مناطق مرکزی و جنوبی شهر هدایت شود که این موضوع، می تواند به حل مسئله بافت‌های فرسوده و ناپایدار در مناطق مرکزی و جنوبی شهر کمک کند.
توضیح آنکه حسب مطالعات و آمار ثبت شده، در حال حاضر چندصد هزار واحد مسکونی خالی در شهر تهران وجود دارد که بسیاری از آنها مربوط به واحدهای بالای صد متر در مناطق شمالی شهر است که مشخص است طی سالهای قبل، با نگاه سرمایه‌گذاری (و نه مصرفی) ساخته شده‌اند و هنوز به بازار عرضه نشده اند. این حجم از انباشت خانه‌های خالی در تهران، بیانگر عدم تعریف ساز و کار مناسب برای هدایت جریان سرمایه به سمت مسکن مصرفی (ونه مسکن به عنوان یک کالای سرمایه‌ای) است به نحوی که متاسفانه تعداد خانه‌های خالی در شهر تهران تقریباً 10 برابر شهری نظیر لندن (با جمعیت تقریبا مساوی با تهران) است. در صورت اجرای پیشنهاد نگارنده، سرمایه گذاران عرصه ساخت و ساز، کمتر به سمت ساخت چنین واحدهایی در سال های آتی در مقیاس کلان خواهند رفت زیرا می‌دانند که از این به بعد، عوارض سالیانه واحدهای خالی آنها، واقعی تر خواهد شد و به جای رقم اندک 500 تا 600 هزار تومانی، درصدی از ارزش واقعی خانه‌های خالی خود را بایستی به صورت عوارض پرداخت نمایند که این درصد در مناطق شمالی شهر، در مقیاس کلان، رقم قابل توجهی خواهد شد. لذا سرمایه گذاران کلان قاعدتاً ترجیح می دهند سرمایه خود را به جای آنکه در مناطقی مصروف کنند که طی سالهای بعد مشمول عوارض قابل توجهی شود، به سمت مناطقی ببرند که عوارض چندانی بر آنها تحمیل ننماید و بدیهی است که در این صورت، بخشی از جریان سرمایه که طی چند دهه اخیر متمرکز بر مناطق شمالی شهر بوده، به سمت مناطق مرکزی و جنوبی شهر هدایت می شود؛ به این ترتیب، شاهد رونق ساخت و ساز در این مناطق کم برخوردار و به تبع آن، نوسازی بافت های فرسوده مرکزی و جنوبی شهر خواهیم بود که اکنون به تهدیدی جدی برای مدیریت شهری در برابر مسائلی نظیر زلزله تبدیل شده اند و تحقق این امر، چیزی نیست جز تبدیل تهدید به فرصت.
لذا در صورت اجرای پیشنهاد نگارنده، حداقل سه دست آورد مهم حاصل خواهد شد: هم درآمد پایدار قابل توجهی برای مدیریت شهری ایجاد می نماید، هم می توان با این درآمد پایدار به رفع فاصله طبقاتی بین شمال و جنوب شهر اقدام نمود و هم سبب می شود گردش سرمایه که اکنون متمرکز بر خانه به عنوان کالای سرمایه ای است، به سمت خانه به عنوان کالای مصرفی هدایت شود و بالتبع، نوسازی بافت‌های فرسوده و ناپایدار در مناطق مرکزی و جنوبی شهر رونق یابد.
رقم حاصل از اجرای قانون فوق (در وضعیت فعلی که ارزش املاک به صورت غیر واقعی و مطابق با دفترچه سازمان امور مالیاتی محاسبه می شود) برای کل شهر تهران در سال گذشته، حدود 1400 میلیارد تومان بوده است (یعنی فقط حدود 3 درصد از بودجه شهرداری). اما در صورت واقعی شدن مبنای محاسبه، به ازای یک درصد از ارزش واقعی املاک، حدود 27هزار میلیارد تومان ایجاد درآمد میشود. البته باتوجه به شرایط فعلی اقتصادی جامعه، برای شروع میتوان درصدی پایین تر از 1 درصد را اجرا نمود. برای مثال می توان به جای آنکه عوارض سالیانه، 1 درصد از ارزش ملک تعیین شود، معادل با مثلا سه دهم یا چهار دهم درصد از ارزش ملک تعیین شود تا شرایط معیشتی و اقتصادی جاری در جامعه را هم منظور نمود. اما حتی در آن صورت نیز درآمد قابل توجهی در مقایسه با وضعیت فعلی حاصل می شود؛ مثلا اگر چهار دهم درصد را ملاک قرار دهیم بیش از 10 هزار میلیارد تومان حاصل خواهد شد که معادل با حدود 20 درصد از بودجه شهرداری تهران است و با این رقم می توان بخش قابل توجهی از نابرابری های شمال و جنوب تهران را کاست. در هر صورت، همین که عوارض به جای آنکه مبالغ ناچیز ریالی باشد به مبلغی معادل با درصدی از ارزش واقعی ملک تبدیل شود قدمی است در راستای واقعی سازی عوارض و کاهش فاصله شمال و جنوب شهر و دست آوردهای دیگری که به شرح فوق تشریح شد.
*دانشیار معماری و رئیس مرکز مطالعات و برنامه ریزی شهر تهران