گفتنی است نامه دکتر احمد توکلی چند روز پیش و در هنگام تصویب لایحه بودجه در مجلس و بررسی همزمان آن در شورای نگهبان نوشته و به شورای نگهبان ارسال گردید . و اکنون بعد از اتمام بررسی لایحه بودجه از سوی شورای نگهبان، این نامه منتشر می شود.
به گزارش الف متن نامه احمد توکلی به شرح زیر است:
بسم الله الرحمن الرحیم
برادران ارجمند اعضای محترم شورای نگهبان
سلام علیکم
وظیفه دانستم که توجه شما بزرگان را به مطالب مهمی پیرامون تبصره ۱۹ بودجه مصوب مجلس جلب نمایم.
تبصره «۱۹» لایحه بودجه که تقریبا بدون تغییر معناداری در مجلس به تصویب رسید، احکامی را مقرر می‌دارد که با اصول قانون اساسی، سیاستهای کلی نظام و سایر قوانین مصوب مجلس شورای اسلامی مغایرت دارد. بر اساس این تبصره، دولت اجازه می یابد هر نوع طرح و پروژه ای را که صلاح دید بفروشد. و این فروش فقط با تصمیم رئیس دستگاه قابل انجام است و تصویب که هیچ، حتی اطلاع هیئت وزیران لازم نیست. یا مشارکت کند، یا آن را برون سپاری نماید. مقصود از این اجازه بی حساب، چنانکه در متن تبصره تصریح شده است، سپردن «تمام یا بخشی از تکالیف و مسئولیت های خود[دولت]« به بخش خصوصی و تعاونی است. در قسمت دوم پیوست شماره «۱» لایحه بودجه تحت عنوان «طرحهای مشارکت عمومی- خصوصی موضوع تبصره ۱۹»، فهرست بیش از ۵۰۰ طرح ارائه شده است. این ها زمینه های متنوعی را میپوشانند: برق، آب، راه آهن، راه، صنایع تبدیلی کشاورزی، گاز، تامین سرمایه، آبخیزداری، باغداری، شیر، گوشت، آبرسانی، شبکه آبیاری، قطار شهری، پسماند بیمارستانی، بیمارستان، خرید آمبولانس، مراکز فرهنگی و ورزشی و توانبخشی، مرکز نگهداری کودکان بی سرپرست و ناوگان هوایی. البته هر طرح و پروژه دیگری، در هر زمینه ای میتواند موضوع این حکم باشد. در هر مرحله ای که باشد، از طرح جدید آغاز نشده تا بنگاه در حال بهره برداری. طرحهای مشمول این تبصره از امتیازاتی نظیر تسهیلات صندوق توسعه ملی، تامین مالی خارجی با تضمین دولت، تضمین خرید محصول، مشوق‌های مالیاتی و … برخوردار هستند.
طرح های دولت معمولا کالا یا خدمت ممتاز تولید میکنند؛ مانند آبخیزداری، بیمارستان و مراکز فرهنگی.یا زیربناها را تامین می نمایند مانند آب و برق و قطار شهری. در اقتصاد بخش عمومی نشان داده میشود که کالای ممتاز بدون حضور دولت، زیر نقطه بهینه تولید میشود و دسته ای از مردم از دایره مصرف کنندگان بیرون میمانند. زیربناها نیز بستر تولید ملی اند و در همه جای دنیا دولت در تولید حضور دارد.
آنچه در مورد موضوع این تبصره قابل ذکر است عبارت ان از:
- جدول های قسمت دوم پیوست ۱ تنها عدد اعتبار سال ۹۷ را نشان میدهد. هیچ صحبتی از ارزش طرح یا پروژه تا لحظه فروش یا مشارکت نیست. قیمت گذاری طرح چگونه انجام میشود؟
- طرح های دولتی معمولا سخاوتمندانه زمین میگیرند. زمین یک عامل مهم تولید است که بسیار کمیاب است. چون تغییر کاربری به صراحت منع نشده است، تغییرکاربری و فروش زمین بسیار محتمل است. دولت ها معمولا با رشد جمعیت، عرضه خدماتشان باید اضافه شود. ارتقای کیفیت زندگی نیز معمولا رشد دولت را درپی دارد. برای هردو مقصود دولت محتاج زمین با قید محل مناسب است( مدرسه یا درمانگاه یا مسجد را در بیابان های اطراف شهرها نمیتوان ساخت). اگر دولت دست خود را از زمین های همراه طرح های موجود کوتاه کرد، بعدا چه میکند؟
- در بند ۱ تبصره ۱۹، دولت متعهد میشود که قیمت برای محصولات تولیدی طرح ها تعییین نکند. چه بلایی در آینده بر سر مصرف کنندگان محصولات این طرح ها که یا از زیربناها هستند یا کالای ممتاز، مانند بیماران، کشاورزان، دانشجویان مستعد و فقیر و همه مردم محتاج آب و برق، خواهد آمد؟باید توجه داشت که بدین ترتیب دولت با شانه خالی کردن از تامین نیازهای اساسی، نقض بند یک اصل ۴۳ را رقم میزند.
- در همین بند ۱ گفته شده که اعتبار عمومی به شکل وجوه اداره شده یا سهمی از سود تسهیلات ارائه شده به متقاضی طرح داده میشود. به کدام طرح وام میدهند و به کدام یک سهمی از سود؟ به هر کدام از هریک چقدر داده میشود؟ بدین ترتیب اصل ۵۵ قابل اجرا و عملکرد بودجه طرح ها قابل ارزیابی است؟
- برای هر طرح، متقاضی میتواند از تسهیلات خارجی استفاده کند. برای هر طرح چقدر و در کل سالانه چقدر خواهد شد؟ اصل هشتادم قانون اساسی رعایت میشود؟
- پرسش های مشابه در باره اجازه های بندهای دیگر قابل ارائه است: میزان درآمد اختصاصی دستگاه های اجرایی که مسئولان آن ها میتوانند ۵۰ درصد آن را صرف خرید محصول، پرداخت به عنوان وجوه اداره شده یا سود تسهیلات کنند، چقدر است؟ به کدام طرح یا متقاضی از کدام نوع پرداخت و از هرکدام چقدر داده میشود؟(بند ۵). معافیت مالیاتی برای سرمایه گذاری بخش خصوصی و تعاونی چقدر درآمد دولت را کاهش میدهد؟(بند۷). درآمد اجرای این تبصره چقدر برآورد میشود؟ به هر طرح نیمه تمام هر دستگاه اجرایی چقدر میرسد؟ اگر این مبلغ برای هر ردیف معلوم نباشد، اصل ۵۵ چگونه قابل اجراست؟
- این پرسش ها شدت ناشفافی را در این تبصره معلوم میکند. فسادزایی نتیجه این وضعیت است. بنا براین مغایر بند ۱۹ سیاستهای کلی اقتصاد مقاومتی، پس مغایر بند ۱ اصل یکصدودهم است.
- در همن بند ۱ برای هر طرح حق استفاده از صندوق توسعه ملی قائل شده است. این به وضوح با جزء ۳ بند ۱۰ سیاست های کلی برنامه ششم که «استقلال مصارف صندوق توسعه‌ی ملی از تکالیف بودجهای و قوانین عادی» را الزامی میکند، در تعارض است و با بند ۱ اصل یکصدو دهم مغایر است.
- در بند ۲ تبصره ۱۹ از یک طرف دولت را مجاز میکند که تامین مالی خارجی را از طرف حاکمیت تضمین کند و اموال و زمین طرح را در گرو بانگ خارجی یا داخلی بگذارد، و از سوی دیگر خرید محصول طرح را نیز تعهد میکند. اختیار قیمت گذاری را نیز در بند پیشین از خود سلب کرده بود. این شروط موجب ایجاد انحصارات چند جانبه(در کالا ها و خدمات ممتاز) و یا انحصار طبیعی(در زیربناها) میشود. به دلیل اینکه «تقویتِ رقابت‌پذیری اقتصاد» الزام بند ۳ سیاست های کلی اقتصاد مقاومتی است، با بند ۱ اصل یکصدودهم مغایرت دارد.
- این تبصره و بندهای آن با نقض قواعد مقرر در سایر قوانین در خصوص نحوه واگذاری اموال متعلق به دولت نظیر قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی و قانون برگزاری مناقصات و برقراری سازوکاری جدید جهت انعقاد قرارداد دولت با بخشهای خصوصی و تعاونی دارای ماهیتی غیربودجهای بوده و نظام حقوقی واگذاری طرحها و اموال دولتی را مختل مینماید.
- اطلاق عناوین قراردادی نظیر «واگذاری»، «مشارکت»، «ساخت و بهرهبرداری» و «برونسپاری» شامل تمامی طرحهای موضوع این تبصره میشود. از سوی دیگر اطلاق طرحهای موضوع این تبصره شامل مواردی نیز خواهد بود که طبق سیاستهای کلی اصل ۴۴ قانون اساسی باید توسط دولت اجرایی شود و نباید واگذار گردد. عناوین مشمول گروه «۳» ماده (۲) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ از جمله این موارد هستند. لذا اطلاق واگذاری طرحهای دولتی بدون در نظر گرفتن هیچ محدودیت و ضابطهای از دیگر اشکالات صدر تبصره «۱۹» است. از سوی دیگر در آن قسمت از طرحهایی که مشمول گروه «یک» ماده (۲) هستند، مشارکت دولت با بخشهای خصوصی و تعاونی ممنوع شده است.[۱] لذا از این حیث نیز اصلاح قانون دائمی و دارای ماهیتی غیر بودجهای است.
- عدم پیشبینی سازوکاری دقیق و مشخص و یا حداقل بیان ضوابط چگونگی واگذاری طرحها به معنای نفی تشریفاتی نظیر لزوم برگزاری مزایده یا واگذاری از طریق فرآیند بازار بورس، سبب ایجاد فساد و بروز معاملاتی رانتی در فرآیند اجرایی این تبصره خواهد بود. این امر از حیث زمینهسازی فساد، علاوه بر مغایرت مذکور در بند ۷ فوق الذکر، مغایر بند «۱» اصل ۳ قانون اساسی نیز هست.
- عدم تعیین سقف و ردیف در بندهای این تبصره مغایر اصل ۵۳ قانون اساسی بوده و از این حیث که نظارت دیوان محاسبات کشور را از نظر عدم تعیین اعتبار مصوب در جداول این قانون و عدم تعیین ردیف مربوط با اخلال مواجه میسازد مغایر اصل ۵۵ قانون اساسی است.
- همچنین با توجه به اینکه نوع قرارداد این بند به طور مطلق «قرارداد مشارکت» بیان شده است و با توجه به ضوابط مقرر در قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ مبنی بر رعایت حدود مشارکت دولت در طرحهای مشمول گروههای دوم و سوم موضوع ماده (۲) قانون فوقالذکر، این بند از این جهت نیز دارای ابهام بوده و در صورت نقض مقررات قانونی موصوف و اصلاح قانونی دائمی دارای ماهیتی غیربودجهای بوده و مغایر اصل ۵۲ قانون اساسی است.
- بر اساس بند «ج» ماده (۳) قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ «سرمایه‌گذاری، مالکیت و مدیریت در فعالیتها و بنگاههای مشمول گروه سه ماده (۲) این قانون منحصراً در اختیار دولت است.» بنابراین حکم بند ۸، از حیث اینکه صرفاً حفط مالکیت را بیان داشته است مغایر بند فوقالذکر است. بر اساس تبصره «۱» این بند از قانون اجرای سیاستهای کلی اصل ۴۴ ، صرفاً خرید خدمات مالی، فنی، مهندسی و مدیریتی در خصوص موضوعات این بند از بخش غیردولتی قابل انجام است. همچنین در خصوص واگذاری در حوزههای سلامت، آموزش و تحقیقات و فرهنگ نیز دولت موظف بوده است لایحه نحوه واگذاری را ظرف یک سال به مجلس تقدیم نماید و ضوابط اجرایی واگذاریها در حزههای مزبور مشخص نشده است. عدم تعیین ضوابط مذکور و واسپاری آن به دولت میتواند زمینههای اختلال در روند فعالیتهای مربوط به این حوزهها را فراهم آورده و موجب بروز مشکلاتی در خدمات دهی دولت در این حوزهها گردد. لذا از این جهت مغایر بند «۱۰» اصل ۳ قانون اساسی میباشد.
- بند ۹ از حیث کاهش تکلیفی منابع سازمان تامین اجتماعی و نیز تبعیض آمیز بودن حکم مغایر اصل ۴۰ و بند «۹» اصل ۳ قانون اساسی میباشد.
- بند ۱۲ به وضوح به معنای ایجاد زمینههای بروز فساد بوده و از این حیث مغایر بند «۱» اصل ۳ قانون اساسی است. نه تنها طرحهای این تبصره از تشریفات مزایده مستثنی شدهاند بلکه به تشخیص دستگاه اجرایی ذیربط اکتفا شده و حداقل نظارت از سوی هیات وزیران را نیز منتفی ساخته است.
- نکته مهم آخر آن که بنابر تجربه سال های گذشته، از این تبصره در صورت تصویب، بخش خصوصی استقبالی نخواهد کرد. ولی بخش خاص ممکن است با تبانی موارد خاصی را که چپاول آسان تری را ممکن می سازد، معامله کنند. اگر برای مردم آبی نمشود، برای شبکه فساد نان میشود.
مشکلات این تبصره بیش از این هاست ولی فرصت نیست. برای توفیق شما برادران ارجمند شورای نگهبان دعاگو هستم.
احمد توکلی
عضو مجمع تشخیص مصلحت نظام
[۱]. الف ـ مالکیت، سرمایه‌گذاری و مدیریت برای دولت در آن دسته از بنگاههای اقتصادی که موضوع فعالیت آنها مشمول گروه یک ماده (۲) این قانون است، اعم ازطرحهای تملک داراییهای سرمایه‌ای، تاسیس موسسه و یا شرکت دولتی، مشارکت با بخشهای خصوصی و تعاونی و بخش عمومی غیر دولتی، به هرنحو وبه هرمیزان ممنوع است.