«الحاق دولت ایران به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرایم سازمان یافته فراملی موسوم به پالرمو» هر چه که بود هفته گذشته به تصویب مجلس رسید. لایحه ای که در مجلس نهم کاری از پیش نبرد و مشخصاً در هفتم خرداد 93 توسط کمیسیون قضایی رد شد، ولی در 13 تیر 95 مجدد توسط دولت به مجلس جدید ارائه شد و مجلس دهم نیز چهارشنبه 5 بهمن 96 با ۱۳۲ رای موافق، ۸۰ رای مخالف و ۱۰ رای ممتنع از مجموع ۲۲۶ نماینده حاضر در صحن تصویب کرد. اکنون این مصوبه منتظر نظر شورای نگهبان است. اما این معاهده چیست؟ منتقدان و موافقان درباره آن چه می گویند و آیا فضا واقعاً به شکلی است که منتقدان یا موافقان ترسیم می کنند؟

کنوانسیون پالرمو چیست؟
پنجاه و پنجمین اجلاس مجمع عمومی سازمان ملل در 15 نوامبر 2000 (25 آبان 79) کنوانسیونی را تصویب کرد که  دسامبر همان سال در پالرموی ایتالیا، نهایی شد و ایران به همراه 123 کشور به این کنوانسیون پیوستند. البته ایران هنوز الحاق به این کنوانسیون را نهایی نکرده  است اما تقریباً همه کشورهای دنیا آن را با لحاظ حقوق داخلی خود اجرایی کرده اند. کنوانسیون مذکور به همراه 3 پروتکل دیگر مشتمل بر پروتکل علیه قاچاق زنان و کودکان، پروتکل علیه قاچاق مهاجرین و پروتکل علیه قاچاق غیر مجاز و مواد هسته‌ای تصویب شده است. این کنوانسیون در 29 سپتامبر 2003 (7 مهر 88) پس از 90 روز از پیوستن چهلمین کشور مطابق ماده 38 کنوانسیون لازم الاجرا شد.

مواد این کنوانسیون چه می گوید؟
در ماده یک این کنوانسیون ارتقای همکاری برای مبارزه موثر با جرایم سازمان یافته فراملی به عنوان هدف این معاهده ذکر شده است. مواد 2 و 3 این کنوانسیون به تعریف اصطلاحات حقوقی پرداخته است که نکته خاصی ندارد و تعاریف ارائه شده کاملاً منطبق بر حقوق داخلی کشورمان است. در ماده 4 بر حفظ حق حاکمیت کشورها تاکید شده است. حتی در بند دوم این ماده تصریح شده که «هیچ یک از مقررات این کنوانسیون به کشورهای عضو اجازه نمی دهد قوانین داخلی خود را در قلمروی دیگر کشورها اجرا کنند.»  در ماده 5 به لزوم جرم انگاری برخی اتفاقات در قوانین داخلی کشور عضو اشاره شده است که به نظر می رسد در این بخش هم مشکلی نباشد. ماده 6 هرگونه درآمد ناشی از جرم را جرم انگاری می کند اما هنوز تعریفی از جرم و مصادیق آن ارائه نمی کند.

ماده 7؛ مبادله اطلاعات در چارچوب قوانین داخلی
در ماده 7 یک مقرره مثبت وجود دارد که نگرانی ها درباره دست یابی غرب به اطلاعات را تا حدی رفع می کند. این ماده تاکید دارد که مبادله اطلاعات در سطوح ملی و بین المللی در شرایطی که قوانین داخلی کشور عضو اجازه دهد، مجاز است. به عبارت دیگر اگر در کشورمان قانونی تصویب شود که به صراحت خروج اطلاعات تراکنش های مالی را ممنوع کند ایران می‌تواند به آن استناد کند.

تکلیف به جرم انگاری اقداماتی که هم اکنون جرم انگاری شده است
ماده 8 این قانون «فساد اداری و فساد مالی» را جرم انگاری کرده که از حیث ادبیات به شدت به قوانین داخلی نزدیک است؛ به عبارت دیگر این ماده تاکید دارد یک سری اقدامات باید توسط کشور عضو جرم انگاری شود؛ در حالی که این اقدامات هم اکنون در قوانین ایران جرم انگاری شده است. مواد 9 تا 12 برخی جزئیات آیین دادرسی را تشریح می کند. در ماده 13 به همکاری بین المللی برای مصادره اموال مجرمین اشاره و البته تصریح شده است این همکاری در محدوده قوانین داخلی هر کشور خواهد بود. در ماده 14 به موضوع انتقال اموال یا عواید حاصل از جرم که مصادره شده اند پرداخته شده و مواد 15 تا 18 به تشریح قلمروی مکانی وقوع جرم، مقوله استرداد مجرمین و جزئیات همکاری های حقوقی دو کشور در یک پرونده پرداخته است. تحقیقات مشترک و شیوه اجرای آن، احاله پرونده و نحوه تشکیل سابقه کیفری از موضوعاتی که در مواد 19 تا 21 این معاهده تشریح شده است. ماده 23 نیز که آخرین ماده ماهوی این معاهده است، به جرم انگاری عمل ممانعت از اجرای عدالت پرداخته است. مواد 24 تا 34 جزئیات تصویب و لازم الاجرا شدن کنوانسیون را تشریح کرده و مربوط به سال های 97 تا 82 شمسی است.

سازوکار حل اختلافات، نگران کننده است؟
اما شاید یکی از مهم ترین مواد این معاهده ماده 35 آن باشد که سازوکار حل اختلاف در تفسیر و اجرا را تشریح کرده است. در این ماده تصریح شده است که ابتدا اختلافات باید به صورت مذاکره 2 کشور حل شود و چنان چه با مذاکره در مدت معقول حل نشد، کشور شاکی موضوع را به دیوان کیفری بین المللی ارجاع می دهد. بلافاصله در بند 3 این ماده تاکید شده که کشورها می توانند در هر یک از مراحل 5 گانه (در زمان امضا، تایید، پذیرش، تصویب یا الحاق) برای این ماده «حق شرط» قائل شوند و صلاحیت دیوان را نپذیرند. این کنوانسیون به تصریح ماده 37 دارای ضمایم و پروتکل هایی است که البته برای اجرایی شدن این ضمایم کشور هدف باید پروتکل را پذیرفته باشد.

در مجموع مواد 5، 6، 8 و 23 این کنوانسیون دایره جرایم موجود در این معاهده را مشخص می کنند و دیگر مواد صرفاً امور شکلی را تشریح می کنند که نکته خاصی ندارد. نگارنده چند مرتبه با نگاه بدبینانه مواد فوق را مطالعه و تلاش کرد ردپایی از مسئله مبارزه با تروریسم در آن بیابد؛ اما موفق نشد. حتی در بند 7 ماده 13 تصریح شده است که چنان چه عمل مجرمانه مورد اشاره یک کشور از جرایم موضوع کنوانسیون نباشد، کشور عضو می تواند از همکاری موضوع این ماده (همکاری در مصادره و ...) خودداری کند. البته این که در عمل هم اجرای این کنوانسیون محدود به همین جرایم مالی باشد، نیازمند بررسی بیشتر است که در گفت و گو با میرمحمدصادقی که در همین صفحه منتشر شده به این موضوع پرداخته ایم. در مجموع به جز ماده 4 که به صراحت بر لزوم توجه به قوانین داخلی کشورها اشاره دارد، بیش از 20 مورد دیگر در این قانون تصریح شده که اقدامات این کنوانسیون نباید با حقوق داخلی کشور عضو در تضاد باشد. در بند یکم ماده 34 هم که اصلی ترین ماده درباره نحوه اجرای کنوانسیون است، تصریح شده است که «تمامی کشورهای عضو تدابیر لازم را بر اساس اصول بنیادین حقوق داخلی خود... به موجب این کنوانسیون اتخاذ خواهد کرد.»

دفاع های دولت از کنوانسیون چه محورهایی را شامل می شود؟
حسینعلی امیری معاون پارلمانی رئیس جمهور در دفاع از این معاهده تصریح می کند که از 193 کشور عضو سازمان ملل متحد 189 کشور از جمله کلیه همسایگان جمهوری اسلامی عضو آن هستند. بعیدی نژاد سفیر کشورمان در لندن و از دیپلمات های مطرح ایران، درباره تعداد اعضای این معاهده تاکید دارد که «تمامی کشورهای جهان جز هشت کشور زیر، کنوانسیون مقابله با جنایات سازمان یافته معروف به پالرمو را تصویب کرده اند: پالائو، جزایر سلیمان، سودان جنوبی، تووالو، سومالی، پاپوا گینه جدید، بوتان و کنگو برازاویل. مجلس چهارشنبه گذشته بعد از ۱۷ سال پس از امضا، این کنوانسیون را رسما تصویب کرد.»

امیری: نمایندگان وقت قوه قضاییه در تدوین معاهده حضور داشته اند
معاون پارلمانی روحانی همچنین معتقد است: «جمهوری اسلامی خود از کشورهایی بوده است که در سال 79 در روند تدوین این کنوانسیون مشارکت فعال داشت و نمایندگان دستگاه های ذی ربط داخلی از جمله قوه قضاییه در ترکیب هیئت ها و نمایندگان کشورمان در مذاکرات شرکت داشتند و پیشنهادهای قابل توجهی از سوی کشورمان به صورت کلی و جزئی در معاهده گنجانده شد. مثلا اصل برابری حاکمیت و تمامیت ارضی دولت ها، دخالت نکردن در امور داخلی دیگر دولت ها و منع اعمال فرامرزی قوانین داخلی از جمله آن هاست.»

منتقدان چه می گویند؟
منتقدان اما ایرادهای زیادی به این کنوانسیون می گیرند. عده ای معتقدند برخی ابعاد جرایم موضوع این کنوانسیون هم چون پول شویی می‌تواند با تروریسم ارتباط یابد. ادعایی که شاید بی راه هم نباشد اما باید در نظر داشت که ایران این معاهده را در چارچوب قوانین داخلی و حق شرط های خود می پذیرد و چندان جای نگرانی نیست.

شریعتمداری: اصلی‌ ترین هدف تعریف شده برای این کنوانسیون، مبارزه با تروریسم از طریق قطع منابع مالی سازمان‌های تروریستی است
دراین باره حسین شریعتمداری مدیر مسئول روزنامه کیهان هفتم بهمن نوشته است: «اصلی‌ترین هدف تعریف شده برای این کنوانسیون، مبارزه با تروریسم از طریق قطع منابع و پشتوانه‌های مالی سازمان‌های تروریستی است. کشورهای عضو این کنوانسیون موظف شده‌اند حساب‌های بانکی گروه‌های تروریستی و منابع تامین مالی و مراکز پشتیبان آنان را شناسایی و مسدود کنند و به فعالیت آن ها خاتمه دهند.» در بخش دیگری از این یادداشت آمده است که «از ما خواسته‌اند که نه فقط از حمایت نیروهای مقاومت دست بکشیم، بلکه بودجه سپاه پاسداران و نیروی قدس را هم صرفا به این علت که از نگاه آنان تروریست محسوب می‌شوند قطع کنیم!! یعنی ایران اسلامی و مردم این مرز و بوم را دست بسته تحویل تروریست‌های وحشی تحت حمایت آمریکا و اسرائیل بدهیم!»

برداشتی اشتباه ناشی از یک دغدغه درست
البته صحت این گزاره ها چندان مشخص نیست. با مرور چندباره معاهده نشد ارتباطی بین مفاد آن و تروریسم پیدا کرد، هرچند برخی کارشناسان حقوقی می گویند این کنوانسیون مفاد مربوط به تروریسم را هم شامل می شود. درهرحال می توان ادعا کرد برداشت منتقدان از متن کنوانسیون  ناظر به دغدغه ها و نگاه بدبینانه با سابقه اجرای معاهدات بین المللی است.

الزامات پالرمو برای ایران چیست؟
گزارش کارشناسی مرکز پژوهش های مجلس درباره تبعات پیوستن به این کنوانسیون تاکید می کند که الحاق به کنوانسیون پالرمو در موارد متعددی الزامات و تعهدات به جرم‌انگاری را برای دولت به وجود می‌‌آورد. به‌ موجب این کنوانسیون دولت ایران متعهد می شود که مشارکت در گروه مجرمانه سازمان‌یافته، تطهیر عواید حاصل از جرم، پول شویی و فساد را جرم‌انگاری کند. بدین ترتیب الحاق به این توافق فراملی این الزام را برای جمهوری اسلامی ایران به‌وجود می‌آورد تا قوانین و فرایندهای کیفری خود را همسو با انتظارات کنوانسیون بازنگری و ترمیم یا در مواردی که رفتاری مجرمانه تلقی نشده است اقدام به جرم‌انگاری کند. از این رو الحاق بدون توجه به این الزامات جرم‌انگاری و پیش‌بینی تمهیدات لازم برای بازنگری در قوانین و مقررات کیفری می‌‌تواند به ابزاری برای فشار در سطح فراملی روی ایران شود. به‌عنوان نمونه دولت در زمینه جرم‌انگاری پول شویی متعهد می‌شود نظام جامع نظارتی بانک‌ها و موسسات مالی غیربانکی یا هر دستگاهی را که در معرض پول شویی قرار دارد، ایجاد کند، امکان همکاری و مبادله اطلاعات در سطح ملی و بین‌المللی را به‌وجود آورد و واحد اطلاعات مالی را پیش‌بینی کند.

در بخش دیگری از این گزارش تصریح شده که پیوستن به کنوانسیون در این خصوص به معنای آن است که کمترین ضعف در تمهید این مقدمات می‌تواند به ابزار و اهرمی برای متهم کردن دولت ایران به سستی درباره جرم پول شویی تبدیل شود. عده ای دیگر از منتقدان معتقدند الحاق به این معاهده نقض اصل حاکمیت ملی است. در یادداشتی که خبرگزاری میزان پیشتر دراین باره منتشر کرده بود آمده است: «مقررات این کنوانسیون اجازه اعمال صلاحیت در سرزمین دیگری را به هیچ دولت عضوی نمی‌دهد. بدین ترتیب نگرانی‌های احتمالی درباره تحدید حاکمیت ملی با توجه به ماده (۴) کنوانسیون وجود ندارد.»

پاسخ وزارت خارجه به انتقاد دراین باره
در توضیحات وزارت خارجه درباره این انتقاد آمده است: این کنوانسیون  اهمیت خاصی برای حفظ حاکمیت، استقلال سیاسی و تمامیت ارضی کشورهای عضو قائل است. این اهمیت در ماده 4 کنوانسیون منعکس شده است. طبق ماده مذکور، «کشورهای عضو تعهدات خود را طبق این کنوانسیون به نحوی انجام می دهند که منطبق با اصول برابری حق حاکمیت و تمامیت ارضی کشورها و نبود مداخله در امورداخلی دیگر کشورها باشد.» وزارت خارجه همچنین معتقد است که در بسیاری از مواد کنوانسیون، اجرای تعهدات کشورهای عضو به ویژه تعهدات اساسی، منوط به تطابق با قوانین و مقررات داخلی و نظام حقوقی کشورهای عضو است. به عنوان مثال، تعهدات مندرج در ماده 6 (جرم انگاری تطهیر عواید حاصله از جرم)، ماده 9 (تدابیر مقابله با فساد)، ماده 10 (مسئولیت اشخاص حقوقی)، ماده 12(مصادره و توقیف)، ماده 13 (همکاری بین المللی به منظور مصادره )، ماده 14 (اموال یا عواید حاصل از جرم )، ماده 19 ( تحقیقات مشترک) منطبق با قوانین اساسی و نظام های حقوقی کشورهای عضو اجرا می شود.

ارتباط با اف ای تی اف
منتقدان همچنین به جلسه ای که سه‌شنبه 16 شهریور سال گذشته با حضور کارشناسان مرکز پژوهش‌های مجلس و سید عباس عراقچی برگزار شده است اشاره می کنند. جلسه ای که موضوع آن صراحتاً بحث FATF و ارتباط آن با کنوانسیون پالرمو است. شایان ذکر است که گروه اقدام مالی موسوم به (Financial Action Task Force) 35 کشور عضو دارد. این گروه از اکتبر ۲۰۰۷ ایران را با ادعای عدم همکاری، در لیست کشورهای دارای ریسک بالا قرار داد و از همه کشورها خواست با ایران کار نکنند و اقدامات تقابلی در قبال ایران انجام دهند. بنا به ادعای برخی منتقدان چون حجت عبدالملکی، مکاتبات ایران و گروه اقدام مالی مجموعاً 49 توصیه به ایران دارد. به نوشته این کارشناس اقتصاد سیاسی، برنامه اقدام «FATF» در بند اول «از ایران خواسته تا دسامبر ۲۰۱۷ (آذر 96) کنوانسیون پالرمو را تصویب و اجرا کند، کنوانسیونی که در سال ۲۰۰۴ حزب ا... لبنان را در کنار برخی گروه های تروریستی و قاچاقچیان حرفه ای بین المللی در لیست سیاه قرار داده است.» هرچند باید یادآور شد که مهلت FATF برای تصویب معاهده پالرمو به پایان رسیده و بنابراین نمی توان این کنوانسیون را در راستای آن دانست.

محکم کاری با شروط 5 گانه برای ورود به کنوانسیون
در عین حال می توان ادعا کرد که مجلس برای الحاق به کنوانسیون محکم کاری کرده است؛ طبق ماده واحده لایحه تصویبی مجلس به دولت جمهوری اسلامی ایران اجازه داده می شود با لحاظ شروط 5 گانه  به کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با جرایم سازمان یافته فراملی به شرح پیوست مصوب کنفرانس دیپلماتیک مورخ ۲۱ آذر ۱۳۷۹ در پالرمو ایتالیا ملحق شده و سند تصویب را نزد امین کنوانسیون (دبیرکل سازمان ملل متحد) تودیع کند. براساس این شروط ایران مفاد کنوانسیون حاضر را براساس قوانین و مقررات داخلی خود به ویژه اصول قانون اساسی تفسیر و اجرا خواهد کرد. براساس این مصوبه جمهوری اسلامی ایران درباره ارجاع هر گونه اختلاف ناشی از تفسیر یا اجرای مفاد کنوانسیون که از طریق مذاکره حل و فصل نشود خود را ملزم به مقررات  این کنوانسیون برای داوری یا دیوان بین المللی دادگستری نمی داند و ارجاع اختلافی به داوری یا دیوان بین المللی دادگستری درباره ایران تنها با رعایت مفاد اصل یکصد و سی و نهم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران ممکن است. درباره مبنا قرار دادن مواد  مربوط به همکاری در زمینه "استرداد یا معاضدت قضایی" کنوانسیون حسب مورد تصمیم گیری خواهد کرد. همچنین از نظر جمهوری اسلامی ایران این کنوانسیون خدشه ای به حق مشروع و پذیرفته شده ملت ها یا گروه های تحت سلطه استعمار و اشغال خارجی برای مبارزه با تجاوز و اشغالگری و اعمال حق تعیین سرنوشت وارد نخواهد کرد. در این مصوبه تاکید و تصریح شده است که پذیرش این کنوانسیون به معنای شناسایی رژیم اشغالگر صهیونیستی نخواهد بود. در نهایت در آخرین شرط ایران هم مانند برخی کشورها چون الجزایر بر به رسمیت نشناختن رژیم صهیونیستی تصریح کرده تا پذیرش این کنوانسیون که اسرائیل هم به عنوان یک «دولت» به آن پیوسته است موجب به رسمیت شناختن این رژیم نشود.

«ان قلتی» منتقدان درباره شروط ایران
منتقدان معتقدند غرب شروط ایران را نخواهد پذیرفت. این در حالی است که شروط ایران با روح و هدف کلی کنوانسیون مخالفتی ندارد. توضیح این که منتقدان این کنوانسیون دانسته یا نادانسته معتقدند هدف کلی این معاهده مقابله با تروریسم است و استثنا کردن گروه هایی چون مقاومت و حماس توسط ایران از دید غربی ها استثنا کردن اصل است. در حالی که این سخن دقیق نیست؛ برای یافتن هدف کلی این معاهده باید به مفاد آن مراجعه کرد. در هیچ جای این کنوانسیون از مقابله با تروریسم سخنی به میان نیامده است.

و در نهایت تبعات خروج از کنوانسیون
آخرین انتقادی که منتقدان درباره این معاهده مطرح می کنند، موضوع خروج از آن است. نصرا... پژمانفر، نماینده مردم مشهد در مجلس معتقد است با توجه به این که شروط ایران در پذیرش این کنوانسیون با اصل آن در تعارض است، در صورت پذیرش عضویت نمی‌توانیم بدون ضرر از آن خارج شویم. توضیح این که بر اساس متن معاهده اگر ایران در مسیر اجرای کنوانسیون بخواهد از آن خارج شود، مطابق ماده 40 باید درخواست بدهد و این درخواست یک سال بعد از ارائه نافذ خواهد بود.

حرف آخر
در پایان به نظر می رسد دولت و موافقان این معاهده (مشابه اتفاقی که در برجام رخ داد) نتوانسته اند (و شاید نخواسته اند) که منافع الحاق به این کنوانسیون را تشریح کنند و البته نتوانسته اند به برخی نگرانی هایی که وجود دارد نیز به درستی پاسخ دهند. تنها چند جمله از بیانیه وزارت خارجه و اظهارات مشابه حسینعلی امیری نمی تواند اصل ضرورت الحاق به این معاهده را برای منتقدان و حتی مردم عادی تبیین و آن ها را اقناع کند. در دفاعیات صورت گرفته نیز به ذکر عباراتی کلی مانند این که الحاق به این معاهدات حیاتی است و.... اکتفا شده در حالی که مشخص است سبک دفاع کردن برای جامعه ای که تجربه برجام را روی میز خود دارد، چندان اقناع کننده نیست.

منبع: خراسان