در دولت یازدهم چه اتفاقی برای بودجه ریزی مبتنی بر عملکرد افتاد؟

کردبچه: از سال 92 با حضور نوبخت در سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی از من خواسته شد تا بودجه‌ریزی عملیاتی راه بیفتد و در کمیته‌ای که برخی مسئولان حضور داشتند، قرار شد که همان سال همایشی برگزار کنیم. اوایل سال 92 بود از همه دستگاه‌ها و همکاران دعوت شد و گفتیم که می‌خواهیم برای سال 93 چه کاری بکنیم. پس از آن شورای راهبری بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد در سازمان ایجاد شد که من هم عضو آن شدم که اعضای آن 30 تا 40 نفر بودند. 

از سال 92 بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد عملیاتی نشد. 

کردبچه: سال 92 تا 96 اگر پیوست بودجه را نگاه کنید، ممکن است که حجم آن ضخیم‌تر شده باشد، اما برنامه‌ها و فعالیت‌ها افزایش یافته و پولی که به دستگا‌ها داده می‌شد، براساس برنامه و هدف کمی بود، یعنی هزینه واحد محاسبه می‌شد. بهای تمام‌شده خیلی با هزینه واحد فرق می‌کند. تا سال 96 تا این مرحله جلو رفتیم. دو مرحله دیگر داشتیم، مرحله سوم هزینه‌یابی بود؛ یعنی آنکه برای هر فعالیتی که دستگاه اجرایی انجام می‌دهد و محصولی اعم از کالا و خدمات به شکل مستقیم (خودکار و کاغذ و سایر) و غیرمستقیم مثل نگهداری (فضای سبز، سوخت) دارد، باید محاسبه شود که البته کار ساده‌ای نیست، چون بر حسب فعالیت پرسنل باید کار کند و احتمال دارد یک فرد در چند فعالیت حضور داشته باشد، بنابراین، سهم آن برحسب فعالیت باید روشن شود. در این حالت باید شاخص در بخش‌های مختلف ملاک عمل قرار گیرد. برای دستگاه‌های بزرگ که چند هزار نفر پرسنل دارند، نمی‌توان به شکل دستی کار کرد و برای محاسبه شاخص‌ها و نتیجه آن نیاز به نرم‌افزار است. 

در چند سال اخیر برای بحث هزینه‌یابی علی‌رغم آنکه انجام ندادیم، اما در بخشنامه و پیوست‌های آن دستورالعملی برای کل برنامه سالانه گذاشتیم و هم در بحث هزینه‌یابی شیوه چگونگی برآورد آن را توضیح دادیم. در 3 سال گذشته برای هزینه‌یابی کاری نشد. 

مثلاً می‌گوئیم بهای تمام شده آموزش و پرورش فلان قدر است، اما حساب نمی‌کنیم، تجهیزات و امکاناتی که یک مدرسه دارد، فرسوده و مستهلک است و کارایی ندارد. از طرفی اعتباری برای توسعه ندارد، از سوی دیگر با کاهش هزینه روبروست و می‌گوئیم که صرفه‌جویی کند، خب معلوم است که این هزینه‌ها بعدا به سمت مردم حرکت می‌کند. 

کردبچه: برای همه این مباحث برنامه داریم. ممکن است موضوعی که گفتید وجود داشته باشد. مثلاً یک معلم و سه شاگرد وجود دارد. دلشان که نسوخته که باید صرفه کنند. بهای تمام شده مدرسه دولتی و خصوصی را مقایسه کنید. در هیات وزیران، این شیوه بودجه‌ریزی مطرح شد و رئیس‌جمهور گفت می‌خواهید چه کار کنید. وزیر آموزش و پرورش توضیح داد. او با این شیوه موافق است و از آن دفاع کرد و یکی از دلایل تصویب بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد همین موضوع بود. وقتی یک مدرسه در بقیه موارد صرفه‌جویی کند، می‌تواند ضعف‌ها را پوشش دهد، یا آنکه مباحثی که منجر به افزایش هزینه می‌شود، را اصلاح کند. 

 با کدام پول و منابع؟ 

کردبچه: در نظام قبلی بودجه نویسی براساس تورم و برآورد هزینه با چاشنی چانه‌زنی بود، بنابراین کارهایی که مدنظر بود هم انجام نمی‌شد. اما در این بودجه‌ریزی، عملکرد ملاک است و مثلاً 10 فعالیت اولویت‌گذاری می‌شود. فعالیتی که بهای تمام شده پایین‌تری دارد، انجام می‌شود. در نتیجه کار براساس اولویت صورت خواهد گرفت. در مورد اجرای مابقی برنامه‌ها، نیز باید فرایندها را اصلاح کرد. 

 روی کیفیت خدمات و کاری که انجام می‌دهد، تاثیر ندارد؟ 

کردبچه: کیفیت را فدا نمی‌کنیم. 

 وقتی منابع کاهش می‌یابد. 

کردبچه: مهمترین مشکل نظام بودجه‌ریزی ما، نظام نظارتی است. بنابراین باید به آن توجه شود. در طول سال، سازمان برنامه و بودجه به غیر از فصل بودجه‌نویسی جایگاه نظارتی را باید انجام دهد. 

در بودجه نسبت به بهای تمام شده سخت‌گیری می‌شود، اما مثلاً در یک مدرسه به محض کمبود منابع هزینه‌های سربار را به سمت مردم در قالب‌های مختلف شیفت می‌کند و اکنون این کار در حال انجام است. 

کردبچه: این مدل، نظارت بسیار قوی می‌خواهد بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد نظام نظارتی خاص دارد، نیاز به عزم جدی مسئولان از صدر تا ذیل دارد و اگر اعتقادی به این شیوه بودجه‌ریزی وجود نداشته باشد، اشکال ایجاد می‌کند. 15 هزار نفر ساعت با یکی از همکاران، مدیران استانی را آموزش و تدریس دادیم. سوالی نبود که پاسخ ندهیم. باکمال تاسف در سازمان برنامه و بودجه برخی همکاران کمترین توجه را دارند، در حالی که سایر دستگاه‌ها به آن عمل می‌کنند. 

خودم با برخی مسئولان سازمان‌ها و دستگاه‌ها شخصا صحبت کردم. خجالت کشیدم؛ سازمان تبلیغات اسلامی و حوزه هنری این کار را انجام داده‌اند. با وجود آنکه سخت می‌شود شاخص و سنجه عملکرد برای کارهای هنری در نظر گرفت. 

نمی‌گوئیم کار خیلی خوبی است، اما همین که این کار انجام شده، ارزشمند است. وزارت ارشاد و وزارت علوم و تمامی 210 ردیف آنها (دانشگاه‌های علوم پزشکی) این کار را شروع کردند. یک نرم‌افزار یکپارچه بین دانشگاه‌ها گذاشتند و امور شفاف شده است. باید از جاهایی که هزینه تمام شده کمتری دارند، الگوبرداری کرد که چه کاری صورت گرفته است. 

به گفته مسئولان  34 درصد دستگاه‌های ملی و 100 درصد استان‌ها بر مبنای بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد، برنامه داده‌اند. 

کردبچه: برای استان‌ها فعلاً 12 تا 28 دستگاه هستند، 12 دستگاه استانی این کار را کرده‌اند و مابقی تا زمان تصویب بودجه در مجلس به من قول دادند که بودجه ریزی عملیاتی انجام دهند. 

از 34 دستگاه ملی چقدر امکان تحقق بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد وجود دارد؟ 

کردبچه: پاسخ به آن سخت است. 80 تا 90 درصد دانشگاه‌های علوم پزشکی را می‌دانم که این کار را کرده‌اند. وزارت علوم نیز همچنین. اکنون بودجه 28 دانشگاه را دادند و تا زمان تصویب 50 دستگاه دیگر را خواهند داد. 

مهمترین دستگاه‌هایی که این کار را انجام داده‌اند کدامند؟

کردبچه: دانشگاه‌های علوم پزشکی و دانشگاها‌ اجرا کردند. از نظر شکل کاری که انجام شده بهترین‌ شیوه مربوط به سازمان دام‌پزشکی است و پژوهشگاه میراث فرهنگی و گردشگری نیز بد نیست. گزارش را به دست آقای نوبخت دادم، گفت چرا سازمان برنامه و بودجه نیست، گفتم چرا به من می‌گوئید. من به همه جا گفتم حاضر نشدند، این کار را بکنند. اما معاون امور اجتماعی سازمان گفت که تا آخر سال و زمان تصویب بودجه، آن را خواهند داد. 

 اعتبار بخش سلامت در بحث بودجه عملیاتی 34 دستگاه وجود دارد؟ 

کردبچه: بله تمام ردیف‌هایی که ذیل وزارت بهداشت و دانشگاه‌های علوم پزشکی داریم، به صورت بهای تمام شده است. 

 یعنی خدمت تمام شده در طرح سلامت مشخص است. 

کردبچه: تامین اعتبار طرح سلامت داخل بودجه نیست. 3700 میلیارد تومان از هدفمندی و بخشی از مالیات ارزش افزوده دریافت می‌کنند که در جدول 7 اعتبار هستند.

مرحله چهارم بودجه‌ریزی را بفرمائید. 

کردبچه: مرحله آخر مدیریت عملکرد است که به نظارت بازمی‌گردد و نظام 10 مرحله‌ای دارد. اگر نباشد کار بیهوده است. در این مدل نظام حسابداری از نقدی باید به تعهدی تغییر کند و مجوز آن اخذ شده؛ در حسابداری نقدی وقتی پول پرداخت شود ثبت شده، اما در نظام تعهدی زمانی که کار انجام شود، ثبت خواهد شد. 

اجازه گرفتیم در بحث عمل کردن به برنامه‌ها یک سال بعد از سال زمانی حسابداری اجازه داده شود. تبصره 20 خیلی مهم است و در مدیریت عملکرد این کار باید انجام شود. برای لایحه بودجه سال 97، برنامه سالانه 2 هزار صفحه‌ای تهیه شده که 2 جلد است. سال اول هزینه‌یابی سخت است و بعد از چند سال شیوه استانداردسازی دستتان می‌آید. 

 در این مدل دستگاه‌ها هر سال به نسبت تورم مثلاً 10 درصد افزایش روی هزینه‌ها می‌گذارند؟ 

کردبچه: ما به آن، شاخص تعدیل می‌گوئیم و می‌توان برای هر فعالیت‌ها استانداردسازی کرد. گزارش گیری و ارزشیابی مهم است و از نتایج آن در برنامه‌های سال بعد می‌توان بهره‌مند شد. بنابراین برنامه‌ها و فرایندها در سال بعد پویا است. 

میزان صرفه‌جویی برای شروع کار در بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد چقدر است؟ 

کردبچه: صفر است تا چند سال اول هیچ صرفه‌جویی ندارد و نمی‌توان انتظار داشت، هنوز نرم‌افزار و سیستم و تکامل نیافته و کارشناسان آمادگی کامل ندارد. 

آموزش برای حسابداری تعهدی و هزینه تمام شده تکمیل شده است.

کردبچه: مدیریت حسابداری تعهدی به عهده وزارت اقتصاد است و برای همه آنها آموزش گذاشته است.

بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد را یک حلقه از نظام اداری کشور می‌بینیم و با عدم کارایی و بهره‌وری پایین که داریم، امکان تحقق این حلقه بدون در نظر گرفتن بقیه عوامل وجود دارد؟

کردبچه: تبصره 20 لایحه را ببینید. گفتیم که سازمان اداری و استخدامی باشد. نظام انگیزشی و ارتقای بهره‌وری به آنها برمی‌گردد که مسئولیت دارند.

 چابک‌سازی و اجرای نظام دولت الکترونیک به این موضوع بازمی‌گردد.

کردبچه: باید به مدیر اختیار بدهید تا بتواند اهداف را محقق کند، با دادن اختیارات می‌توان توقع افزایش بهره‌وری داشت.

 سال بعد چه دستگاه‌هایی مشمول بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد هستند؟

کردبچه: در وهله اول شخصاً سراغ دستگاه‌ها می‌روم، تا ببینم آنچه گفته‌اند، را چقدر انجام دادند و گزارش می‌دهم. دفاتر سازمان مکلف هستند نظارت کنند و گزارش بگیرند. سال اول ،دوم و سوم اجرای این چارچوب کار سختی است. دست و بال دولت باز نبود. رشد اعتبارات دستگاه‌ها را وقتی نگاه می‌کنید قابل توجه نیست. رشد حقوق‌ کارکنان محدود شده است.

 چه زمانی به بودجه شرکت‌ها و موسسات دولتی ورود می‌کنید؟

سال 81 قسمتی از کاری که انجام شد، راجع به بودجه شرکت‌های دولتی بود منتها مثل بودجه عمومی پیگیری نشد. بودجه شرکت‌ها چند اشکال دارد. مجامع باید گزارش عملکرد بدهند. چند ضابطه گذاشتند، مثلاً حقوق‌ بیش از 10 درصد افزایش نداشته باشد، یا به گونه‌ای بودجه آنها بسته شود که سود آن نسبت به سال قبل کم نشود. اما از نظر ماهیت و محتوا متفاوت است. در مجلس هم می‌گویند بودجه شرکت‌های دولتی را باید دقیق بررسی کنیم، اما در نهایت زمان پایان می‌یابد و باز هم بودجه شرکت‌ها به نتیجه نمی‌رسد. آن طور که باید و شاید نیاز است، به آن ورود نمی‌شود. بررسی بودجه شرکت‌ها سخت نیست 170 تا 180 شرکت داریم که 10 شرکت 90 درصد بودجه آنها را تشکیل می‌دهند. از نظر تسهیلات، گردش شرکت نفت، گاز، پالایش بخش و بانک مرکزی و ملی و سایر است. بارها گفتیم که فقط این 10 شرکت بررسی شود، اما خبری نیست. باید برای آن وقت گذاشت که زمان بررسی در طول سال است.

 از پرتی و بریز و بپاش منابع بودجه شرکت‌های دولتی بگویید.

کردبچه: من نمی‌توانم؛ برآوردی ندارم. دو سوم منابع بوده مربوط به این شرکت‌ها و یک سوم، سهم منابع عمومی بودجه دولت است، اما توجه کمتری به آن می‌شود و فقط روی یک سوم تمرکز وجود دارد. در اجرای سیاست‌های اصل 44 گفته شده که باید نظارت کرد و جا دارد در بحث بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد بیشتر توان را روی بودجه شرکت‌ها بگذاریم و شاید خیلی حرف و حدیث داشته باشد.

شمول بودجه‌ریزی مبتنی بر عملکرد چه زمانی 100 درصد می‌شود؟

کردبچه: طبق قانون برنامه ششم تا سال 1400 باید تمام شود. آنچه در پیوست 4 است را می‌شود تا دو سال دیگر انجام داد، اما مرحله آخر یعنی نظارت و مدیریت عملکرد، اصل است. یکی از مدل‌های کنونی بودجه‌ریزی در دنیا ارائه بودجه دو سالانه به جای سالانه است. سال اول را مجلس تصویب می‌‌کند، سال دوم برای اطلاع است و با قانون محاسبات عمومی منطبق است و به صورت غلتان جلو می‌رود.

برنامه‌های 5 ساله‌ای که نوشته می‌شود، نه دولت قبول دارد و نه ابلاغ می‌شود، اینها برنامه‌ریزی نیست. از سال 84 بحث بودجه دو سالانه را مطرح کردیم و مشکلات نظام بودجه‌ریزی را گفتیم. اما هیچ کدام به نتیجه نرسید. رسانه‌ها نقش موثری در فرهنگ‌سازی این مباحث دارند. وقتی رسانه روی بودجه دقت دارد و مشکلات را علنی می‌کند، قطعا مسئولان برای سال آینده تمرکز و دقت بیشتری روی ارقام و جداول خواهند داشت. شماکار خوبی کردید، اما به مسئولان بودجه برخورد، اما در نهایت به نفع سیستم است.